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1、公共管理理论研究2007.6NPO新的治理模型:多中心协同治理研究□张洪武【内容提要】资金不足、人才匮乏、贪污腐败、营利越轨冲动已成为我国社会转型期NPO发展所面临的严峻问题,这些问题的出现都与我国行政单中心治理的缺陷有关。引进现代公司治理理念,完善自主治理,健全政府治理机制,推动独立部门、公民个人、舆论界以及党组织等利益相关者多中心协同治理,促进非营利组织善治,将是我国社会转型期NPO治理模式的必然选择。【关键词】NPO多中心协同治理1990年代之后,西方学者从政府失灵和市场失中心的治理秩序,支持这个判断的事实是:灵中,从市场经济发展所必然导致的平面的横
2、向的目前我国有相当部分有影响力的非营利组织走日益频繁的交互作用中重新发现了“治理”范畴,以的是“体制内生成路径”,是政府体制转轨和政府选代替传统的“管理”范畴。管理和治理的最大区别就择的结果,这部分非营利组织承担了政府剥离出来在于治理主体和权力向度上,前者指的是自上而下的行业管理职能、公共服务职能、社会福利职能,企的单一权威,后者指的是由共同目标支撑的多中心事业单位剥离出来的对单位职工的福利职能等,如权力互动,是公民与政府的合作、权力与责任的分工商业协会、文化艺术体育协团、街道中的环卫所、散。因此,治理与多中心性具有某种程度的统一性,绿化队、社会保障机构、
3、社区服务中心等。随着市场作为非营利治理的理念,首先是指治理主体的多中经济的发展、政府职能的转变、“小政府、大社会”目心性,不仅包括政府、NPO本身,也包括独立部门、标格局的构建,这个类型的非营利组织还会不断复捐赠者、受助者、党组织、媒体等利益相关者,同时,制出来,所以也就难免存在对脱胎出来的母体——作为一种先进的治理理念,它不仅指治理主体的多政府的“路径依赖”,政事不分、等级制、官僚制、上级中心性,也指治理向度的多维性,就是说,既有行政的政府“一手遮天”的现象在这些NPO中存在也就不治理,也包括组织的自治,既包括党组织的领导作用、足为奇,由此导致我国社会转
4、型期NPO“官方依赖协调作用,也包括媒体及社会大众的舆论监督。这种症”(有的作者称之为“官民二重性”)这种比较特殊非营利组织的善治,在中国社会转型期,组织的治理的现象,具体表现为:在经费来源上过分依赖政府单缺陷不断暴露,组织的公信度受到损害的情况下,是中心配置;政府控制着NPO的人力资源配置;由此组织本身持续发展的必然要求。如果不在治理方面有导致组织内官本位现象严重,组织本身不是追求公所选择,建立有效的指挥、控制、监督系统,一旦失去共效益和组织业绩,而是追求职务级别的升迁;由于社会的信任和社会的支持,对非营利组织的打击就是非营利组织官本位现象、行政化现象导
5、致非营利组致命的。基于效益诉求的包括其他利益相关者的多中织违背组织宗旨的现象日渐增多:行政依赖、营利冲心治理就成为非营利组织能否保持非营利性和公益动、乱排序、乱评比、乱收费(医疗、教育等)、善款得性、能否保持公信力和有效运作的首要课题。不到善用、贪污腐化、诚信缺失等,它们不是缩小社一、对我国社会转型期NPO治理缺陷的反思会差别和不平等,而是在制造着新的不平等。非营为了加强对非营利组织(包括社团、民办非企业利组织的行政化和由此构建的单中心治理模式以及单位和基金会)的管理,建国以来我国一共制定过三由此造成的非营利组织发展中的问题,要求我们对部《社会团体登记管理
6、条例》及其他有关民办非企和现有的单中心治理模式进行反思,并对未来的治理基金会的法规条例,每次都根据新出现的情况和社模式作出理性选择。会发展的需要做了相应的修改补充,但政社不分、行二、多中心协同治理模式选择政管理仍是主线,非营利组织的行政化使得它成为政府单中心治理包括多层管理、登记管理和业自上而下的权力链条中的一环,由此构成了行政单务主管部门的管理基本上是政府出于对NPO的不.42.理论研究2007.6公共管理信任所致,这种不信任所指的单中心管理尽管有利规及政策制定、门槛准入、合法性认证、过程控制、税于控制社会秩序,但却不利于NPO的发展及对政府收优惠、资金
7、扶持、财务监督、对非法组织的取缔等的功能替代,随着两者信任关系的增强,非营利治理方面的治理措施是其他治理主体无法比拟的。的真理性不在于单个主体,而在于主体间,由共同目政府塑造非营利组织运行秩序的作用首先表现标支撑的多中心协同治理将是NPO治理模式的理为非营利组织游戏规则的制定。在这个意义上,政性选择,这是指扁平的网络化的对话、协商,主体间府是规范NPO发展的尺度,它通过制定《社会团体交往、互动,多主体共同作用于被治理客体,促使其登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条公共利益最大化的过程,是行政单向度治理到利益例》、《基金会管理办法》、《外国商会管理
8、暂行规定》相关者多主体间交互作用的过程。这种由社会多元及《企业所得
