多中心治理趋势下对政府能力建设的新思考

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1、多中心治理趋势下对政府能力建设的新思考马文杰，孙洁（中共威海市委党校，山东威海２６４２００）摘要：在中国社会转型期，多中心治理的引进对于我国公共行政模式的变革有着重要意义。在我国公共行政模式由管理向治理转变的过程中，政府能力的提升有了新的内涵。加强政府能力建设既是社会多元化趋势的必然选择，也是克服政府自身缺陷的内在要求。在多中心治理趋势下，应着重加强政府的社会整合能力，完善政府能力建设，实现“权力政府”向“责任政府”的转变，规约政府行为，重塑政府权威。关键词：多中心治理；政府能力建设；社会整合中

2、图分类号：Ｄ６３０．１文献标识码：Ａ：１００７－８２０７（２０１５）１０－００１４－０５收稿日期：２０１５－０５－２９简介：马文杰（１９６３—），女，河南南阳人，中共威海市委党校行政学教研部教授，研究方向为行政伦理；孙洁（１９８１—），女，山东潍坊人，中共威海市委党校行政学教研部讲师，研究方向为行政伦理。一、政府能力建设的理论背景：多中心治理理论的兴起“治理”这一概念在１９８９年世界银行的报告中首次出现，它的原意是控制、引导和操纵。随着治理在政府管理模式变革中的应用，它的内涵不断得到丰富和完善，

3、理论界也给出了不同的观点，其中全球治理委员会给出的界定最具有权威性和代表性。该委员会于１９９５年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，报告认为：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程，它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。［１］从治理的内涵来看，治理具有以下三个特征：一是主体多元化，即政府、社会和市场都将成为治理的主体；二是突出个体的自主性

4、和自治性；三是国家和社会的关系从零和对立走向合作共治。治理的最终目的在于实现公共利益的最大化。虽然治理的过程离不开政府、社会和市场的合作，但是治理毕竟源于政府管理模式的变革。在三个主体中，政府起着主导作用，因为公共秩序的维护和公共利益的实现离不开政府，政府在既定的范围内运用权力去引导、规范和控制公民的各种活动，政府权力作用的发挥需要以政府权威作为基础。可见，政府正确行使权力并树立权威是政府有效治理的关键。因此，可以说，在多中心治理的过程中，政府权力和权威是政府能力建设的根基。二、政府能力建设的现

5、实依据（一）社会多元化趋势是政府能力建设的外在要求在管理向治理变革的过程中，从表面上看是治理主体由一元向多元的转变，但推动变革的真正动因却是社会转型过程中的利益分化和整合。利益分化超出一定范围必然会激化社会矛盾，社会发展就会出现断裂和失衡，威胁社会稳定，公共利益的实现也将无从谈起。因此，在社会结构消解和重构的过程中，政府必须要做好利益的整合者和新价值的引导者。如果政府的社会整合能力过于弱化或者滞后，不但会削弱政府的权威，而且多中心治理也将无法实现。笔者认为，当前我国社会分化的主要表现有以下几方面

6、：⒈利益结构多元化，阶层日益分化。以公有制为主体，多种所有制共同发展的经济制度，是改革后我国确立的基本经济制度。多种所有制共同发展为利益主体多元化提供了土壤，导致了整个社会利益格局的调整。这种利益格局的调整必然伴随着中国社会阶层的日益分化和复杂化。利益主体多元化在提高我国社会效率的同时，带来的另一直接后果就是整个社会贫富差距不断拉大，两级分化日益严重。当前，我国改革开放已经进入深水区，如果经济发展的成果不能全民共享，弱势群体的利益得不到重视和保障，那么这个社会很可能就会产生潜在危机，以至带来很多

7、不稳定因素，影响社会和谐，这种利益不平衡就需要政府去整合。⒉文化多元，价值取向多样化。社会转型期也是文化大融合和价值大碰撞时期，西方文化大量涌入，尤其是随着互联网的发展和自媒体时代的到来，传统价值文化、西方植入文化和转型期特有的组装文化不断发生碰撞，面对各种文化的“大融合”，不同利益群体在自身文化定位、价值取向和道德认同等方面的判断标准变得模糊，方向迷失，以至陷入两难境地，导致了有的群体出现了文化和精神结构的大裂变。在这种情境下，人们所奉行的行为准则和社会所倡导的价值标准难免会发生背离，腐败现象

8、和信仰危机成为社会健康发展的软肋。多元化的社会需要统一的公共文化精神去凝聚，这就需要政府承担起培育公共文化精神的重任。⒊社会组织多元化。改革开放以前，政府全面占有着社会资源，我国社会的整合是单一的政府系统组织的整合。改革开放之后，政府开始放权，大大减少了对社会资源的占有，在这个过程中，独立于政府之外的市场和社会力量日渐强大，大量中介组织孕育而生，并在实现经济调节、调动社会资源、社会协调与治理以及提供公共服务等方面发挥着越来越重要的作用。同时，新的经济成分、新的利益群体和新的志趣群体也不断涌现，整