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1、对控制性详细规划的思考董世永2009年6月·重庆大学13908343318控制性详细规划是随着市场经济的发展应运而生的城市规划层次，其技术框架参考了国外的区划。控制性详细规划（以下简称“控规”）是城市规划管理承上启下的主要操作平台，是实施规划管理的核心层次，也是实现城市建设的最直接手段。《城乡规划法》进一步强化了控制性详细规划的法定地位，“高位审批、严格执行、严控调整”无疑需建立在控规具有切实的科学性和可行的操作性基础上。但是，随着建设方式与投资渠道的更加多元化，在控规的编制、管理及实施的过程中面临的问题日
2、益突出。一、目前控制性详细规划主要涉及的问题自去年《城乡规划法》公布以后,“控规”被提到了一个很重要的法律地位,在各地都得到了空前的重视,但也存在很多问题。一、控规自身的科学性问题这个问题是讨论最热烈议题之一。尽管"控规"越来越重要,但在总结当前实施过程当中碰到的最重要问题是,80%以上的控规在使用中都需修改,这说明当前控规的科学性不足,至少它适应发展的科学性不足。因此,当前很多城市对控规强制性规划不敢批,这样就造成一个悖论,这边说立法很重要,这边又不敢批。产生目前的问题、原因是多方面的,包括指标的确定,编
3、制方法,资料调查,还有突击式的编制和"控规"本身的控制体系,所以这样编出来的一个规划,《规划法》给了它一个非常高的法律地位。一个由政府审批,要报人大和上级政府备案,执行非常严格,所有行政许可规划设计的条件必须要依据已经批准的控规来制定,如遇调整,还有非常严格的调整程序要求。这样一个对控规法律地位的要求,对控规本身的科学性具有挑战，我们现在的这种编制能不能达到法定地位的要求,是面临的第一个难题。二、编制方法的科学化问题如何改进编制方法也是大家共同关心的议题。有人认为控制性详细规划应该是综合、协调、整合所有其他
4、的设计，在这里主要不是设计,而是综合。目前编制方法的问题是一些地方仅依据上位规划，由此开始编制设计,但经常用总体规划直接落下来,缺乏专项深入的规划和设计研究作为依据。特别是在一些中等城市和小城市当中,没有或缺少各种专项研究和设计的积累,依据总规直接编控规。而根据现在的控规编制工作量和进行的内容编制下来肯定不科学,存在很多草率、不合理的成分。也有人指出现在新技术的应用,如三维仿真技术，GIS分析、信息数据化平台等,可以综合利用多方面的知识把控规做得更科学,可以从地形、地貌一直到建筑物的相关内容都进行较科学的分
5、析,并可以提供系统地管理。还有人认为,控规编制不是科学的问题，其实是一个博弈的过程,不存在哪一个更科学,哪一个更好的问题,只是存在哪个方案更合理的问题。城市规划是很多利益的协调和博弈的结果。规划部门,编制单位作为一个中立的机构在研究或着在编制这个规划。但即便是一个中立的机构或者有学科的背景,空间的理想,也不可避免地掺弄个人的意图。而经济部门也有理想,地区政府也有自己的理想。最后这些理想交织在一起,他们对空间都发生了作用,最后出来一个结果。有的时候我们老是用自己的理想让别人都服从我们的理想,这可能也不是科学的
6、方法。三、修改的科学性问题现在修改规划,老是担心政府在当中有什么交易,或者把规划改得不好,所以主要的设想就是怎么能够让修改程序变得困难一点,而较少考虑怎么改得快一些,更科学一些的问题。有规划管理部门指出,事实上,控规在使用中面临的挑战就是非常复杂的执行和调整情况,而规划法的单一和复杂的调整程序与此相矛盾。控规涉及到的要素非常多,执行过程中碰到多样的调整和变化。比如说一条道路,在遇到拆迁等实施问题时,调半米,调一米就能让出一栋房子,这也是调整。但如果问题大一点,这条路也许就被取消掉了。在规划法里面，它们的修改
7、都是首先要组织必要性的论证,征求利害关系人的意见，申请原审批机关的同意,然后编制控规修改方案按原审批程序报批,这是否科学,能否区别对待,提高管理与使用的实效性。（如何理解科学发展观）四、控制方式与公共政策的不适应一些规划管理人员指出,作为公共政策的技术规定，一些通则可能执行得比较容易、比较好。但是控规不像公共政策而更像一个技术文件。这两者有很多差异,公共政策是一个目标和过程的导向,有很清楚的目标,但是这个过程也是有执行它的阶段性,控制性详细规划则相对只是一个终结蓝图形式的目标。另外公共政策是普遍适用性的通则
8、,多用通则的方式来规定,体现了人人平等的公平性，但是我们的控规每个地块一个图则,千差万别,许多问题无法用统一的标准来解释。另外公共政策是可读和可识别的,大家理解得相对统一,但控规如果没有解释,普通市民就理解不了,它是一个技术文件。再者公共政策都是公开的,开发商和建设单位可以自己看,有执行的自觉意识和义务,控规就很难做到这一点。因此,如何使控规更适合公共政策的要求还需在未来的发展中进一步探索。五、改革的合法性问题事
