中国行政管理发展沿革

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1、行政管理专业导论主讲：黄德良第二章中国行政管理发展沿革本章内容提要：行政管理学产生和渊源中国行政管理学发展沿革中国行政管理专业发展沿革中国行政管理专业教育的现状第一节行政管理学产生和渊源最早使用“行政学”一词的是德国学者冯·史坦因。他的行政思想最早见于1856年出版的《国家学说体系》，1865年增改后以《行政学》为名发表。书中涉及诸多行政管理问题，但一般认为其内容官房学和行政法学的涵义深重。作为一个公共行政的概念，“行政学”一词一般认为始见于美国学者伍德罗·威尔逊1887年所著的《行政学研究》一文。该文被认为标志着公共行政学的发端威尔逊威尔逊曾任美国普林斯顿大学教授和校长，后任美国新泽西州州

2、长和美国第二十八任总统(1913—1921)，是美国“学术地位最高”的一位总统。1887他在美国哥伦比亚大学《政治科学季刊》上发表了他于前一年在美国莫尔学院向学生们所作的一篇关于行政研究的报告，即我们现在所说的《行政学研究》一文。这篇论文不长，大约只有两万字，然而却在发表之后很快蜚声政治学界并产生了深远的影响。一般认为，该文是公共行政学发端的标志，威尔逊本人也因此被认为是公共行政学的创始人在《行政学研究》一文中，威尔逊提出并阐述了以下几个问题(1)关于建立行政科学的意义。“简言之，如果在以往许多世纪中可以看到政府活动方面的困难在不断聚集起来，那么在我们所处的世纪则可以看到这些困难正在累积到顶

3、点。……这就是当前必须认真和系统地调整行政工作使之适合于仔细试验过的政策标准的原因。我们现在所以正产生一种前所未有的行政科学，原因也在这里。关于宪政原则的重要论战甚至到现在还远没有得出结论，但是在实用性方面它们已不再比行政管理问题更突出。执行一部宪法变得比制定一部宪法更要困难得多。”“没有任何一种政府职责现在没有变得复杂起来，……全民的意见正在稳步地扩展成为一种关于国家职责的新观念。与此同时，政府的职能日益变得更加复杂和更加困难，在数量上也同样大大增加。行政管理部门将手伸向每一处地方以执行新的任务……。关于国家以及随之而来的关于国家职责的观念正在发生引人注目的变化……当你了解国家每天应该做的

4、新事情之后，紧接着就应该了解国家应该如何去做这些事情。……这就是为什么应该有一门行政科学的原因，它将力求使政府不走弯路，使政府专心处理公务减少闲杂事务，加强和纯洁政府的组织机构，为政府的尽职尽责带来美誉。这就是为什会有这一门科学的原因之一。”(2)关于行政学研究的性质、目标和目的。“公共行政就是公法的明细而系统的执行活动。一般法律的每一次具体实施都是一种行政行为。例如，有关捐税的征收和增加，罪犯的处以绞刑，邮件的运输和投递，陆海军的征募和装备等等，显然都属于行政行为。然而指导这些应予进行的工作的一般性法律，却显然是在行政管理之外和行政管理之上的。”“行政学研究的目标在于了解：首先，政府能够适

5、当地和成功地进行什么工作。其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作。”“行政管理研究的目的就在于把行政方法从经验性实验的混乱和浪费中拯救出来，并使它们深深植根于稳定的原则之上。”(3)关于行政管理的特点。“行政管理的领域是一种事务性的领域，它与政治领域的那种混乱和冲突相距甚远。在大多数问题上，它甚至与宪法研究方面那种争议甚多的场面也迥然不同。行政管理作为政治生活的一个组成部分，仅在这一点上与企业办公室所采用的工作方法是社会生活的一部分以及机器是制造品的一部分是一样的。但是行政管理却同时又大大高出于纯粹技术细节的那种单调内容之上，其事实根据就在于通

6、过它的较高原则，它与政治智慧所派生的经久不衰的原理以及政治进步所具有的永恒真理是直接相关联的。……需要注意的最重要的一点是这样一条真理，……行政管理置身于‘政治’所特有的范围之外。行政管理的问题并不是政治问题，虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无需自找麻烦地去操纵行政管理机构。”尽管《行政学研究》并未涉及行政学的基本框架，也未规定其基本范畴，但因其拟定了行政学的内涵，因而奠定了行政学的基础，成为后来研究公共行政的必读篇目。另外，威尔逊还著有《国会政府》、《美国内阁政府》、《委员会和内阁政府》等论著理论渊源从理论渊源上看，行政学的产生也不是偶然的。不少学者认为，它是在四种理论的基础

7、上或直接促进下发展起来的。这四种理论是：第一，西方近代政治学说，尤其是国家学说，它为公共行政学提供了有关国家权力(行政权)、民权民意、政府结构、政治过程等概念和范畴，提供了传统的理论和思辨的研究方法第二，君主制时代德、奥两国的官房学。官房学又译计臣学，主要研究如何有效地为国家(君主)管理财政、经济、行政等问题。当时政府将官房学作为候补官员的培训项目，并于1727年起设立了专门的讲座。官房学在改进行政制度、积累