论山林权属纠纷的确权

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2、面。而司法机关只是对政府所作出的行政裁决的合法性进行审查。因而即使政府认定的事实是符合历史与现实的，但由于政府对此作出的行政裁决受到《行政复议法》、《行政诉讼法》的调整，确权主体与复议机关、审判机关之间由于所处的立场不同，就不可避免地存在着矛盾。如何减少甚至避免山林权属纠纷确权主体与司法审判机关之间在确权过程中的矛盾，如何通过确权保障当事人的合法权益已成为急需研究的问题。但多数学者是从山林权属纠纷的现状、特点、成因、调处方法等方面研究山林权属纠纷，在笔者看来这只是从其外部来进行研究，并没有触及到确权的本质。因此，笔者认为，我们在研究山林权属纠纷时，更

3、应关注的是在确定权属过程中如何使争议双方合法权益得到保障的问题，本文将就此问题作些探讨。    一、理论与现实现状及存在问题    （一）山林权属纠纷确权之现状    山林权属纠纷，通常被称为林木林地权属争议，是指因森林、林木、林地所有权或者使用权的归属而产生的争议，①它包括林木林地所有权和使用权方面，即如何占有使用管理处分以及受益权等所发生的争执，属于民事产权纠纷范畴②。山林权属纠纷可分为林地所有权使用权的争执和对林地上林木所有权使用权的争执两大类。根据宪法和森林法规定，林地归国家或集体所有而林木所有权国家集体社会团体和公民个人都可拥有，因此山林权

4、属纠纷有狭义和广义之分。狭义的山林权属纠纷仅指对林木的占有使用处分和受益权而发生的争执；广义的山林权属纠纷则包括林地山林权以及林地上林木的占有使用处分和受益权而发生的争执。人民政府对山林权属纠纷的确权通常指广义上的山林权属纠纷。    为了便于分析山林权属纠纷，笔者将山林权属纠纷的确权分为两个阶段。由人民政府作出行政裁决这一阶段称为确权的第一阶段。该阶段的特点是人民政府只是作为中间人对山林权属纠纷进行调处，与双方当事人都没有任何利害关系，在此期间充当的是裁判员的角色，掌握着山林权属的确认权，此时要实现裁判者到被申请人或被告的转变只是程序上的问题。政府

5、在调查清楚山林权属纠纷的相关事实的基础上，通过对山林权属的确权行为来实现保障当事人的利益。但由于山林权属纠纷的成因错综复杂、涉及的历史时间长，政    府在调处过程中所调查到有关其历史与现状的材料又真假掺杂，政府越来越难收集到能证明事实的充分的证    据材料，所作出的处理难免存在一些缺陷。因而，随着当事人法律意识的提高，越来越多的当事人不服政府                                                                            作出的处理决定，而选择行政复议，进而进行行政诉讼，从而进

6、入山林权属纠纷确权的第二阶段。第二阶段的特点是确权主体所作出的行政裁决行为成了被审查的对象，中间人成了被申请者或被告，裁判者是由确权主体之外的其他人（即复议机关或审判机关）充当，裁决权与审查权分离。在这个阶段中，由于两权分离就涉及到权利的配置问题。复议机关对政府所作出的具体行政行为所作的审查是全面性的，包括合理性和合法性，只要政府作出的行政裁决无论是程序上还是事实上有一丁点不合理或不合法的地方，将受到撤销或变更；而司法审判机关的审查仅限于合法性，但实践中，因法院作出的生效裁定可作为证据使用，法院在进行合法性审查中实际上也对事实进行了认定，因而产生了矛

7、盾，两者在一定程度上影响到了政府的确权行为。在第二阶段中要实现两次权利过渡：一是从确权者到被审查者，二是从被审查者到被审判者。那么确权主体与审查主体之间的关系又该如何呢？在我认为权属确权的确立决定权并非在审查者或审判者手中，审查者和审判者在其中只是起纠错作用。    在从确权者到被审查者再到被审判者的转换过程并非象第一阶段那样干脆，即确权主体不再居于确权的主导地位，它受到了复议机关和审判机关审查的制约。现行的山林权属纠纷处理制度是建立在裁决权与审查权分离的基础上的，它的作用在于实现审查主体对确权主体的监督。但我们从现实情况可以看出，裁决权和审查权并没

8、有完全分离。因而在实践中产生了这样的情况：一是政府对同一山林权属纠纷进行二次确权时，受到复议决定或法院行政裁