参与式预算的模式_云南盐津案例_贾西津

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1、参与式预算的模式:云南盐津案例◆参与式预算的模式:云南盐津案例贾西津*【摘要】参与式预算近三十年来在国内外很多地区得以实验。从流程设置、治理绩效等方面对之的研究已经很多。论文从公民权力的视角来定义参与，通过对云南盐津“群众参与预算改革”的实践观察，从改革层次、预算层级、预算范畴、参与结构、民主流程、代表产生、预算决策、过程控制、公民直接参与、参与流程等方面，对公民权力进行了分析，并与巴西模式和国内其他做法相比较，分析了盐津模式中公民权力的实现程度。论文认为盐津模式在国内相关创新中，体现了比较大的公民权力空间，但相比巴西模式其实现程度仍然较低。文章最后对盐津参与式预算模式的改进提出了建议。【

2、关键词】参与式预算公民权力云南盐津【中图分类号】F812.7【文献标识码】A【文章编号】1674－2486(2014)05－0047－19“参与式预算”通常被认为是1989年巴西南部城市阿雷格里港(PortoAlegre)的民主试验创新。其目的是除了间断性的选举民主外，增进“全民管理”的方式参与政府管理。(Marquetti，2012)在“协商民主”“参与式民主”兴起的时代环境下，巴西的这项创新得到了广泛的扩展。首先是在巴西更多城市之间不断展开，进而这一做法开始传播到全球范围。目前巴西已有80%的城市采用了此种做法，而截至2008年，世界各地有2000个城市引进了参与式预算(何包钢，201

3、1)，包括美国、加拿大，欧洲的德、法、意大利、西班牙、瑞典，拉美的秘鲁、阿根廷、墨西哥等国，以及印度、韩国、日本、印尼、南非等亚非国家(Sintomer，2008;徐娟娟，2011)。“参与式预算”在明确提出后之所以吸引了广泛关注，是因为它代表了这个时代的一种思潮，即重新拥抱直接民主，它反映了人们对代议制民主的间接权力控制、间断性公民权力行使的不满足，期求有更全面的、持续的、直接的公*贾西津，清华大学公共管理学院，副教授、ChinaNonprofitＲeview执行主编。感谢匿名评审人的意见。公共行政评论2014年第5期47◆专栏民权力的参与过程。其中，公共预算显然是重要且适宜参与的切入点

4、。参与式预算的核心是公民参与，并特别强调普遍的、全过程的、直接的公民参与控制国家的过程。公民参与理论的一位代表人物阿恩施泰因(Arnstein，1969)基于对美国参与实践的实证分析，提出以公民权力来划分参与类型的理论，从而将公民参与依程度分为三个层次八种模式。①在“公民权力”的理论框架下，可以看出参与式预算创新的目的，在于试图让“代表权”走向“公民控制”的层次，在制度含义上即以直接民主补充代议民主。但是对现实实践的观察发现，“参与式预算”是不是能够体现“公民控制”?具体做法在多大程度上体现了公民权力?尤其对于中国这样的转型国家，参与式预算并不是在代议制民主作为正式制度的基础上演进的，而在

5、很大程度上，是作为选举民主程度不足的弥补性改革以及制度创新路径而出现的。那么，中国的参与式预算在大多程度上体现了公民权力?“公民控制”的实现程度与参与过程中的哪些要素安排有关?这些要素安排的前提条件是什么?在不同要素安排下相应的参与效果是怎样的?本文基于国内外参与式预算的创新试验经验，提出以公民权力的视角来观察不同参与式预算模式的基本框架，并对中国新近的一个改革案例:云南省盐津县的群众参与预算改革，进行了具体分析;进而以经典的巴西模式作为参照样本，比较分析了盐津模式的特点，指出参与式预算模式的关键环节制度安排，如何影响公民权力的实现程度，提出模式进一步发展的建议。一、理解参与式预算:公民权

6、力的视角参与式预算目前在世界各地的实践，其模式却是千差万别，做法各式各样;即使在巴西的不同城市中，开展的形式也是不一样的;即使作为参与式预算首创城市的阿雷格里港，自1989年第一次实践参与式预算以来，程序也在不断发生着变化。可以说，参与式预算很难找出一个确切的固定模式，我们只能从各①阿恩施泰因教授的框架中，参与的最高级别是“公民控制”(CitizenControl)，它与次之的“代表权”(DelegatedPower)和共享权力的“伙伴关系”(Partnership)构成第一个层次的参与，即“公民权力”(CitizenPower);第二个层次的参与被称作“象征”(Tokenism)，它又包

7、含了“纳谏”(Placation)，“咨询”(Consultation)和“知情”(Informing)三个等级，它们均有公民的参与，但是最后的选择和决策权仍然在于政府;第三个层次是形式上的而不具有真实公民权力意义的“非参与”(Nonparticipation)，包括“训导”(Therapy)和“操纵”(Manipulation)两种形式，指政府通过让公民参加的形式达到训导公民的目的或者是摆样子看的。48公共行政评论20