构建税收执法监督的新格局

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1、(本文2005年代表省学会参加了全国“加强税收法制建设理论研讨会”)构建我国税收执法监督的新格局孝感市税务学会课题组内容提要：本文通过对我国税收执法监督的现状及存在的主要问题进行分析探讨，强调我国依法治税必须健全和完善税收执法监督体系。提出应从强化执法监督理念、完善法律制度、构建科学体制机制、提高执法队伍素质等方面健全和完善税收执法监督体系。关键词：依法治税依法行政税收执法监督体系权力必须受到监督和制约，这是现代法治精神的要求。税务执法监督是指有监督权的所有监督主体，依法对税务机关及其工作人员在

2、行使税收执法权过程中，执行税收政策法规，履行税收征收管理职责的情况是否符合法律、行政法规的规定所实施的各种方式的监督。对税收执法权实施监督，是税收法治精神的体现，也是依法治税的需要，关系到税收执法活动的合法性、合理性和有效性。当前，要强化税收执法监督工作，关键是要构建适应我国新形势要求的税收执法监督新的格局。一、当前税收执法监督工作存在的主要问题15改革开放以来，我国税收法制建设的进程不断加快，税收工作的重心不断向法治导向型转变。在强化税收执法刚性的同时，也逐步注重了对税收执法权的监督和制约。无

3、论是从理论构建，还是从工作实践方面看，都进行了有益的探索，并取得了一定的成效。但是，随着我国建设法治政府目标的提出，强化税收执法监督已不是一种自觉性的工作尝试，而应该是一项法定性的工作任务。显而易见，当前我国税收执法监督工作难以适应这种新的要求，还没有形成成熟的工作格局，还存在着较多问题。突出表现在五个方面：1、税收执法监督意识有待加强。受整个社会法治化程度、主观执法习惯等多种因素的影响，当前，部分税务机关及税务人员对税收执法监督工作的认识还在一定程度上存在着偏差，或者说有一些“误区”，直接影响

4、了实践效果。归纳起来，大致有三种不正确的观念：一是“无须监督”。有的人认为推进依法治税涉及社会多方面，如果法立好了，协税护税的环境好了，纳税人的依法纳税观念提高了，税收执法自然就规范了；二是“不愿监督”。认为监督是上级整治下级，是对执法人员的不信任，影响了正常工作，造成不必要的内耗；是“自曝家丑”、“自我接短”；三是“害怕监督”。认为内部监督多了，管得太严了，发现自己的问题多了，容易给其他外部监督留下把柄，于是畏手畏脚，不敢开展执法监督工作。2、税收执法监督体制不尽合理。15目前，尽管在税收执法

5、监督工作中摸索出了一些好的做法，但是还没有建立较为科学的税收执法监督机制。第一，缺乏税务执法监督工作长效机制，对税收执法行为的监督没有形成制度化、日常化，不能客观地反映税务执法行为的真实情况。实践中，税务机关开展税务执法监督工作往往主要是依赖于年度的税收执法检查，容易形成对不规范执法行为不能及时发现纠正，应付监督检查等局面。第二，缺乏税收执法监督工作外部衔接机制。现在主要是开展内部执法监督，没有很好地于来自外部权力机关、职能部门的监督衔接，忽视了外部监督作用的发挥。实际上从一定意义分析，外部监督

6、更有利于规范税收执法。第三，缺乏税收执法监督工作问责机制。只有监督，而没有相配套的考核、奖惩配套措施，对监督发现的问题没有严格和稳固的责任追究机制，使得监督效果达不到预期目的。3、税务执法监督制度还须完善。近几年来，从国家税务总局到各地各级税务机关都围绕“强化监督、规范执法”制定了一些制度办法，但是系统性、科学性不够，没有进行有机的整合，没有真正形成较为完整的监督制度体系，没有形成税收执法监督的“合力”。如制度不够完整。目前国家税务总局只制定了《税收规范性文件制定办法》、《重大税务案件审理办法》

7、、《税收执法检查规则》等制度，显然还没有函盖所有的执法环节。又如监督制度在一定程度上可操作性不强，监督内容的细化和量化还不够完善等。最根本的，就是缺乏一个统领这些办法的税收执法监督制度，以“规章”以上级次的规范性文件对税收执法监督工作的主体、原则、对象、方式、程序、问责及其他问题进行规范，提高税收执法监督工作的权威性。154、税收执法监督内容不够全面。在目前的税收执法监督工作中，基本上只注重了事后监督，而相对忽视了事前监督和事中监督；对具体行政行为的监督比较重视，而对抽象行政行为的监督则相对放松

8、；强调对基层税务机关及税务人员的监督，淡化对税务决策机关（主要是市级以上）及其工作人员的监督。如，部分税务机关一直把税务执法监督工作的重点定位于事后纠错，侧重于对税务执法行为完成后的监督，以追究了多少过错税务执法人员为体现执法监督工作成绩的主要衡量标准，而对于执法主体是否正确，执法依据是否充分，岗位职责是否明确，工作规程是否详细、具体等问题则关注不多。实际上，这种“亡羊补牢”的作法并不能从根本上体现出对税收执法权的制约，更不符合现代法治所要求的适时监控执法行为的法律精神。5、税收执法监督力量相对