法律视域下的农村宅基地使用权流转制度创新1

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1、万方数据索霄2啪．9“i农”问题研究法律视域下的农材宅基地使用权流转制度创新吕军书(河南师范大学市场经济法制研究中心，河南新乡453000)[摘要]目前我国农村宅基地管理制度存在的缺陷使农村宅基地使用和流转都面临着不少矛盾和问题。建立农村宅基地使用权流转制度、进行农村宅基地使用权流转的法律制度创新，对于促进农民增收，扩大农村消费需求具有重大现实意义。[关键词]农村宅基地；使用权流转；制度创新；扩大农村内需[中图分类号]F31l[文献标识码】A农村宅基地是农民重要的生产和生活资料，全国约有4亿亩宅基地，数量庞大。农村宅基地使用权流转问题在我国由来已久，从新中国成立

2、后的实践看，宅基地使用权流转经历了数次政策变迁。交易由宽到严再到较严，由完全允许到完全禁止再到个别允许、有条件地允许，每次变迁都伴随着社会经济基础的变化，具有鲜明的时代特征。自20世纪90年代末至今，随着我国城市化和市场化进程的不断推进．现有的宅基地使用制度虽几经修改．却还是难以适应时代发展的需要。进行农村宅基地使用权流转的法律制度创新势在必行。一、农村宅基地使用权流转的立法现状及缺陷我国土地立法体制日趋完善。但有关农村宅基地使用权流转问题却是立法缺位或虚位的一个领域，我国现行法律法规并未明文禁止农村宅基地使用权的流转。《宪法》是我国的根本大法，该法第10条第4

3、款规定：“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”从宅基地使用权的角度讲。该条文明确了宅基地使用权的转让应根据法律的规定。《物权法》体现了对公有财产和私有财产给予平[文章编号】1007—8487(2010)09-0093--04等保护的新理念，它把“宅基地使用权”作为独立的一章加以规定．足显其重要性。关于宅基地使用权的转让。该法第152条规定：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利”．但并未规定转让、抵押等对宅基地使用权的处分行为。但是，该法第153条和155条却又规定：“宅基地使用权的取得

4、、行使和转让。适用土地管理法等法律和国家有关规定。”“已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的。应当及时办理变更登记或者注销登记。”可见，《物权法》的规定有前后不一致的情况。从学理和实践的角度看，应当解释为《物权法》允许宅基地使用权转让。关于宅基地使用权的抵押，与农地承包经营权一样，该法第184条明令禁止抵押。但是，在现实中宅基地使用权随房屋一并抵押的情况时有发生。《土地管理法》是我国专门调整土地管理方面的基本法律，该法第8条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外。属于农民集体所有；宅基地和自留山，属于农民集体所有。”该条规定了土地的国家所有和

5、集体所有两种类型，明确了宅基地属集体所有。第62条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民出卖、出租住房后，再申请[收稿日期]2010---04—28[基金项目]国家社会科学基金项目“中国农村消费市场启而不动的机制研究”(09CJY071)。[作者简介】吕军书(1963一)，男，河南新乡人，河南师范大学市场经济法制研究中心主任，研究员，硕士生导师，研究方向为“三农”问题与法制建设。93万方数据宅基地的，不予批准。”第63条规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土

6、地利用总体规划并依法取得建设用地的企业。因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”立法并没有明确禁止宅基地的转让。只是规定村民在转让、出租住房后，不得再申请宅基地。其立法本意是保护和限制改变耕地用途、保护农业用地数量的维持和国家粮食的供应。因此禁止的对象应是农业用地而非建设用地。从当前法律和司法的实践来看。我国对农村宅基地使用权流转是持禁止态度的．禁止农村宅基地使用权的自由流转。这具有一定的缺陷性：(一)农村宅基地使用权流转的立法滞后。目前，我国现有的法律中仅有《土地管理法》、《物权法》对农村宅基地使用权的规范有所涉及，且规定十分有限，操作性也不强。

7、这一方面增加了管理的难度，另一方面大量宅基地流转私下进行。扰乱了土地市场的正常秩序。而且自发流转行为和结果不受法律保护，无法律的约束和保障。当转让、出租行为发生后，双方一旦发生矛盾和纠纷，如果对簿公堂，法院只能依据法律规定判处交易不成立。这在一定程度上损害了买方的利益，违背了诚信原则，也助长了村民在处理宅基地交易案件上的无理行为。(二)现行的农村宅基地管理制度导致宅基地闲置浪费现象严重。当前，农村宅基地闲置浪费较为严重，究其原因，主要有：其一。宅基地不能流转是造成宅基地闲置的一个重要原因。使得资源不能得到充分的利用，造成土地资源严重浪费；其二，宅基地的无偿使用是

8、宅基地闲置浪费的另一原因