关于“省直管县”财政改革试点情况的调研报告

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1、关于“省直管县”财政改革试点情况的调研报告　　为全面了解XX省直管县财政改革试点县运行情况，根据省人大常委会201X年工作要点和预算工委年度工作计划，201X年3月，省人大常委会副主任XXX率预算工委和省财政厅相关人员分两个组，赴海南省、广东省、福建省、江西省，就省直管县财政改革情况进行了学习考察。5月底，预算工委和省财政厅组成调研组，先后在XX市等市召开了由当地人大、政府、财政、国税、地税和相关部门参加的座谈会，就省直管县财政改革试点县运行情况进行调研。现将调研情况报告如下：　　一、关于省直管县财政改革的主要背景　　郡县制，即中央—郡（省）—县，是我国历史上长期实施的

2、中央对地方的管理体制，新中国成立后，仍然坚持了这一制度。现行《中华人民共和国宪法》第三十条明确规定我国目前的地方行政体制为省、县、乡三级，直辖市和较大的市分为区、县。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条规定：“省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。”　　（一）“市管县”体制的逐步确立　　改革开放以前，大部分省为了在信息、交通等约束条件下实现对县的有效管理，设立地区（专区）作为其派出机构，成为地区行署，它并非一级政权组织，仅仅代省级人民政府履行行政督察的职能。随着改革开放和市场经济的逐步建立和发展，再加上

3、国家对城市发展的扶持，城市的规模和经济水平在飞速增长的同时，也导致了城乡差距、地区差距不断加大。而且，长期实行市县分治的行政管理体制也使得城市人为地脱离周围农村孤立发展，这种城乡二元体制使经济增长日益陷入城乡分割的困境之中。在此背景下，为了利用中心城市的优势地位拉动所辖县的经济发展，从而缩小城乡差距，中央于1982年决定在经济比较发达的地区试行“市领导县”体制，以经济比较发达的城市为核心，带动周围农村，统一组织生产和流通，逐步形成以城市为依托的各种规模、各种类型的经济区。市领导县体制可以克服长期困扰地方的地市并存、城乡分割的弊端，有利于市县合作、相互支援，地级由虚变实可

4、以强化省县之间的中间环节，分担省级政府及其部门的一部分工作，大大减轻省级在协调地市矛盾方面的压力和责任。同时，市通过扩大管辖范围，解决了城市原材料供应以及土地紧张的问题，扩大了工业产品的销售市场；县则以城市为依托，引进城市的技术、人才、资金和设备，促进了县域经济的快速发展。在此背景下，在全国掀起了“市管县”的热潮，各地纷纷“撤地设市”。“市管县”成为我国地方行政体制中的普遍现象。1999年中共中央、国务院《关于地方政府机构改革的意见》（中发〔1999〕2号）指出：“要调整地区建制，减少行政层次，避免重复设置。与地级市并存一地的地区，实行地市合并；与县级市并存一地的地区、

5、所在市（县）达到设立地级市标准的，撤销地区建制，设立地级市，实行市领导县体制；其余地区建制也要逐步撤销，原地区所辖县改由附近地级市领导或由省直辖，县级市由省委托地级市代管。”至此，我国正式实行“省、市、县、乡”四级地方行政建制。我省自1997年到2004年已先后全部完成曲靖、玉溪、保山、昭通、思茅、丽江、临沧等七个地区的撤地设市工作，真正建立四级地方行政建制。财政管理体制是国家经济管理体制的重要组成部分，按照一级政府一级财政的财政管理原则，我国实行四级地方行政建制后，地方财政也相应分为了四个级次。　　（二）省管县财政管理体制改革提出的背景　　1980-1993年，中央与

6、地方实行财政包干体制，地方收入的边际留成率较高，中央财政收入比重逐年下滑，宏观调控能力不断弱化。1994年，为了增强中央宏观调控能力，我国实施分税制改革，推行了“省管市、市管县”的财政管理体制。在该体制下，地方财力不断逐级向上集中，国家农村税费改革，为全面推进小康社会建设，保障和改善民生等减收增支压力又主要集中在地方财政，特别是与民众最为接近的县乡财政，因此，县乡财政积累的财力与事权不对称的矛盾也越来越突出，严重影响了县乡财政的良性运行和可持续发展。　　为了缓解县乡财政困难，促进增强基层执政能力建设，2005年，财政部在《关于切实缓解县乡财政困难的意见》（财预〔2005

7、〕5号）中提出：“各省（自治区、直辖市）要积极推进省对县财政管理方式改革试点，对财政困难县要在体制补助、税收返还、转移支付、财政结算、专项补助、资金调度等方面直接核定并监管到县。”的要求，将财政“省管县”试点作为缓解县乡财政困难的配套措施之一。　　2005年，党的十六届五中全会提出“理顺省以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。随后，温家宝总理在2005年全国农村税费改革工作会议和2006年全国农村综合改革工作会议上，两次提出要推进省直管县财政改革。　　20XX年7月，财政部根据《中共中央国务院关于地方政府机构改革的