公共治理的理论与实践

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1、公共治理的理论与实践：世纪之交的新浪潮一.公共治理理论的兴起：公共管理的新范式二.公共治理实践的展开：民主管理的新愿景三.公共治理范式的传播：中国公共管理的新世纪一、公共治理理论的兴起：公共管理的新范式（一）公共管理的崭新范式：公共治理理论的勃兴1.从20世纪的公共行政新浪潮到21世纪的公共治理新浪潮(1)1887年W·威尔逊发表《行政研究》，开始了20世纪工业化国家的公共行政新浪潮。其结果，通过“政治和行政二分”，一方面，针对立法权偏重的“国会政府”格局,健全了以总统制和文官制为基础的现代行政体制；另一方面，在学术上也让

2、现代行政学研究从政治学中脱颖而出，成为20世纪的一门显学。(2)1989年世界银行发布“治理危机”报告，开始了21世纪全球性的公共治理新浪潮。其现状,Google英文检索：governance达385,000,000条；百度中文检索：治理有12,700,000条(06/3/5)。表现出全球性的治理热潮和中文世界治理的兴起。2.从“单一统治”到“多元共治”：治理的内涵的根本性改变（1）西文世界governance的简要考察governance源于古希腊文和拉丁文的“操舵”，意指控制、操纵、统治，分别以governance指与

3、其相应的方式，以government指与其相应的机构。在现代民族国家的制度框架下，统治的主体是单一的、排他的，统治的方式是集中的、垄断的。虽然现代政治实现了竞争性和多元化的民主制度建设，但是现代政府管理依然遵循陈旧的单一、集权和垄断的方式。美国学者V.Ostrom从1960年代起，批判了单中心、集权化的官僚行政管理,并以复合共和制为基础,论证了多中心治理的新模式。1990年代,这种多元共治的模式得到广泛认同,导致遍及世界的从公司、社区、城市、区域到全球的治理浪潮。Governance的内涵就此发生了从“单一统治”到“多元共

4、治”的根本转变。（2）中文世界“治理”的简要考察上古汉语一般为单音节词，把治和理分别使用。治，用作统治、整治、秩序化、安定之义。中古后，双音节词渐兴，治与理合用为治理，意即通过统治和管理使社会秩序化而安定。如张居正《答耿楚侗书》：“治理之道，莫要于安民”。可见，中文“治理”和西文governance的传统含义大致相同。2000年俞可平等介绍和研究治理问题，“治理”的词义才发生从政府“单一统治”而转向社会“共同治理”的变化。（3）治道、管制、管治、治理，还是共治：关于governance汉语译名的讨论目前，governanc

5、e的中文对译情况有些混乱，前后有“治道”、“管制”、“管治”和“治理”等几种译名。较早有刘军宁、毛寿龙的“治道”之译，这个对译与governance偏于方法的字面意义相合，但除了在有形上传统的政治学界有人使用外，未能在应用主导的行政学界得到推广。同期有城市规划管理学界受港台同行的影响，对governance使用“管制”的中译。但“管制”一词在大陆被用作仅比“专政”轻一级的严酷监管之义，与governance的新义截然相反，造成极大的误会。后来又将“管制”调整为“管治”。governance最普泛使用的对译是“治理”，但由于

6、“治理”往往与政府单方面管理相混，比如常见的“政府治理”就是如此，我们认为“治理”的对译不能从这种含混中区隔出governance的崭新内涵。建议以governance多元互动共同治理的内涵为准，用“共治”这个中文词来对译governance。3.政治民主分权和行政垄断集权：现代行政的根本困境西方发达国家在19世纪基本完成现代国家宪政制度的建设，实现了政治控制的分权化和政治选举的竞争化。但是，在行政执行和管理上，却走向一个相反的道路：行政的单一集权和排他垄断。尽管W.威尔逊出于行政效率的提升和行政执行的稳定将行政从政治中分

7、离出来，推动了行政管理以及行政学的独立发展，在政党分肥和国会偏重的格局中通过文官制度和总统制度的建设提升了行政权，从而平衡了三权分立体制，但威尔逊力图避免的德法传统的行政集权模式对美国民主宪政政体的侵害，从前门被抛弃之后，又从后门钻了进来。以至于1948年沃尔多有“行政国家”之叹，1971年奥斯特罗姆有“威尔逊范式”之讥。现代行政的根本困境：垄断集权的行政方式和民主分权的政治制度的分歧，由此尖锐地展示出来。4.共和宪政与公共治理：公共管理的范式创新公共治理新范式是在接续着民主共和的政治体制，扬弃了集权垄断的官僚弊病的基础上

8、，进行改革和创新的。公共管理的关键词从government偏重管理机构,到governance偏重管理方法，实现了管理重心的转移和突破。公共治理范式没有在先建立制度性构架的艰难烦琐的立法争吵中耗费时间，而是以逐渐成熟强大起来的公民社会为基础，以公民组织增强公共责任和参与公共管理的方式为契机，在地方公共事