宋才发：土地开发整理制度的法律规范研究

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1、宋才发：土地开发整理制度的法律规范研究土地开发整理制度的法律规范研究宋才发*作者简介宋才发（1953—），湖北武穴人，法学博士，中央民族大学原法学院院长、法学教授，博士生导师。教育部人文社会科学重点研究基地中国少数民族研究中心特聘教授，享受国务院政府特殊津贴专家、省部级有突出贡献中青年专家、国家民委首届有突出贡献专家，从事经济法学研究。基金项目：论文为本人主持的教育部人文社会科学重点研究基地重大研究项目《民族自治地方经济社会发展自主权研究》(项目批准号：05JJD850009)，国家“985工程”中央民族大学第三

2、期建设项目《民族地区经济法制建设研究》（项目编号：CUN985-3-2）的研究成果。（中央民族大学　法学院，北京　100081）摘要土地开发整理是一个具有特定含义的法律概念。土地开发整理必须按照规划与计划的编制实施，依法规范土地开发整理的权属管理，土地开发整理藴藏着巨大的潜力。土地开发整理是保护耕地的重大举措，必须注重保护生态景观，最终效果要体现在基本农田的保护上。关键词土地开发整理；法律规范；保护耕地；保护生态；保护基本农田一 土地开发整理是一个具有特定含义的法律概念。土地开发整理是人类利用自然和改造自然的措施

3、，既是经济社会发展到一定阶段解决土地利用问题的必然选择，也是人类在长期的土地利用实践活动中不断建设土地和重新配置土地的过程。具体地说，土地开发整理是指在一定区域内按照土地利用总体规划、城市规划、土地整理专项规划确定的目标和用途，通过采取行政、经济、法律和工程技术等手段，对土地利用状况进行调查、改造、综合整治、提高土地集约利用率和产出率，改善人们生产、生活条件和生态环境的过程。土地开发整理以获取土地利用的社会效益、经济效益、生态效益三者协调统一的综合效益为原则，以保护和改善生态环境为前提，以改善农业生产条件和提高土

4、地集约化利用程度为手段，以稀缺土地资源的可持续利用为最终目标。自20世纪90年代以来，随着我国人口增加、耕地数量锐减局面的日益严峻，开始以增加耕地有效面积、提高耕地质量，改善生产生活条件和生态环境为主的土地整理工作。国土资源部2003年10月8日下发的《土地开发整理若干意见》指出，土地开发整理的基本原则是坚持统筹规划，合理开发利用资源，切实保护和改善生态环境；坚持内涵挖潜与外延开发相结合，以土地整理和复垦为重点；坚持维护土地权利人合法权益，提高土地利用效益；坚持依靠科技进步和创新，实现数量、质量和生态管护相统一；

5、坚持优化土地利用结构，促进经济社会和资源、环境的协调发展。土地开发整理的目的是根据农业和农村经济发展的需要以及土地资源的适宜性，增加农用地面积，重点增加耕地面积；提高农用地质量，优化土地利用结构，促进土地集约利用；改善农业生产和农村人居条件，保护和建设生态环境。土地开发整理的任务是依据土地利用总体规划和土地开发整理规划，对农村的田、水、路、林、村进行综合整治；对在生产建设过程中，挖损、塌陷、压占、污染破坏的土地和洪灾、滑坡崩塌、泥石流、风沙等自然灾害损毁的土地进行复垦；对滩涂、盐碱地、荒草地、裸土地等未利用的宜农

6、土地进行开发利用[1]（P.27）。近年来在新农村建设和构建和谐社会方针的指引下，土地开发整理开始从单纯注重经济效益转向经济、社会、生态效益并重。国土资源部土地开发整理中心从2001年起，针对土地开发10整理潜力和效益评价方法简单、不系统的问题，开展了“土地整理潜力与效益评价方法”研究，如土地开发整理经济、社会、生态效益评价，被确定为土地开发整理可行性研究与规划设计阶段的必要指标等。土地开发整理通过调整人地关系对土地进行价格评定，土地质量的差异通过面积的盈亏来平衡，能够有效地维护土地权利人的利益，从而促进农村土地

7、市场的发育。全国各地在占补平衡中普遍存在的占而不补、占多补少、占优补劣、补而不用、用而不养的问题比较突出。土地开发整理正好可以通过法律、工程等措施，有效地解决耕地占补平衡中存在的问题；能通过调整人地关系、提高土地质量，有效地调动农民种地的积极性。作为农业和人口大省的河南省长期把土地整理与基本农田整治相结合，把做好土地开发整理当作大事来抓。自2001年以来全省共安排国家和省投资土地整理项目483个，建设规模面积26.47万公顷，总投资43.31亿元。已完成土地整理项目370个，新增耕地39.4万亩，整理后的土地每亩

8、增产粮食平均300斤以上。据2007年统计数据显示，全省项目区年增产粮食就达11.8亿斤；目前尚有113个项目正在施工中，全部完成后预计可增产粮食19.5亿斤[2]。土地开发整理规划与计划的编制实施。为探索土地整理复垦开发规划的编制方法，2000年国土资源部规划司和土地整理中心，选择河北玉田县、重庆秀山县、浙江义乌市和平阳县开展土地开发整理规划实施试点。到目前为止全国31