公共预算改革_在实践中追求预算理性

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1、公共预算改革：在实践中追求预算理性牛美丽（内布拉斯加大学公共行政学院,美国内布拉斯加州奥马哈）[摘要]对美国预算制度有重大影响的五次改革，即线性预算(line-itembudget)、绩效预算(performancebudgeting)、项目预算(programbudgeting)、零基预算(zero-basebudgeting)和新绩效预算(newperformancebudgeting)的演进过程及主要理念显示，美国公共预算系统的进化并不是线性的，而是螺旋式的。预算测量的重点经历了从投入控制到产出控制，再到

2、预算结果评定的变化过程，但是无论预算测量的重心如何变化，美国预算改革的演进始终围绕着预算的三个功能——控制、管理和计划而转换。螺旋式演进反映了美国预算改革实践的基本特点。[关键词]公共预算；理性；预算改革基（Key，1940）认为，预算的基本问题是：“怎样决定分配预算资金X给A项目而不是B项目？”[1]（P.1137）简言之，即预算决策的基础是什么？尽管基的这个问题被公共预算领域的学者广泛地讨论（Dempster&Wildvsky,1966;Lewis,1952;Rubin,2000;Thurmaier&Wil

3、loughby,1999;Wildavsky,1964），有趣的是，至今没有一个满意的答案(Meyers,1996)。为了揭示预算领域的实践者怎样通过预算改革来回答基的问题，我们决定通过探讨美国预算改革的演进过程，具体分析自19世纪后期美国公共预算制度建立至今预算历史上五次重大的改革，来发现预算改革的一般性特点。这里要强调的是，美国的公共预算改革可分为两个分支：行政部门的预算改革和国会的预算改革。美国的三权分立制度决定这两个政府分支有着不同的职能特点，因而他们的预算改革有着不同的目的并遵循不同的指导原则。本文探

4、讨的预算改革仅限于政府部门。美国五次公共预算改革任何公共政策目标的实现都需要财力保障。公共预算是政府用于实现公共政策目标的财力分配工具。公共预算有着多样化的功能，诸如筹备和分配资金、稳定经济、控制支出等(Axelrod，1986；BS，2003)。然而，所有的这些功能可以被分为三类：计划、管理和控制(Schick，1966，1971)。计划是确定组织目标及实现目标所需资源和相应政策的过程。管理是确保资源获得并被有效合理利用的过程。控制是确保与组织目标实现相联系的某些具体工作被有效合理地实施的过程。希克主张（Sc

5、hick，1966，1971），每一个预算系统都应承担起计划、管理、控制三个功能。然而，从实践角度讲，这三个功能并没有扮演同等重要的角色。每一个预算系统总是特别地强调某一功能，从而忽略其他功能(Schick,1971)。因此，行政部门预算改革通常表现为预算形式的替代(Lewis，1952；Pitsvada&Lostrscco，2002；Wang，1999)。在美国历史上，共出现过五种有重要意义的预算改革形式，它们代表了美国行政预算的演进过程。（一）从零星的预算到线性预算公共预算是政府职能扩张的产物(Rubin,

6、1998)。美国联邦预算系统直到1921年预算和会计法案(TheBudgetandAccountingAct)通过才正式建立。早期的预算管理主要来自于纽约和其他地方政府试验性的努力[2](P.2)。直到进步时代(ProgressiveEra),政府的公共职能一直是零星的，因而公共收支项目也是零星的。美国的公共预算真正开始于内战之后(Rubin,1998)。内战后，随着人口的迅速增长，相应的公共需求，诸如居民用水、公共卫生、公共交通等，都有了迅速的增长。这要求政府要有稳定的收入来源并合理地安排公共支出以满足日益增

7、长的公共需求。公共预算正是在这样的宏观背景之下应运而生(Rubin,1998)。根据克劳（Clow，1901）,当时典型的预算进程开始于各个公共部门预测相应的公共的需求，然后提交预测结果给预算部门长官、地方最高行政长官或地方议会。在公共预算建立之初，市长有绝对的预算决策权威。当市长收到各个行政部门的预算预测结果时，他(她)11有权修改并制定最终的预算报告。尽管城市议会有权决定通过或是否决市长提交的预算报告，通常他们只提些小的修改意见(Clow,1901)。在线性预算诞生前，总和预算(lumpsumbudget)

8、是一种典型的预算形式：各个部门只提供预算收入和支出的总和给预算部门、地方行政长官和市议会。因为没有细节的收入和支出项目，总和预算缺乏透明度。市长和市议会无法了解到各个部门使用预算资金的具体情况，因而无法考察预算资金使用的有效性和合理性，进而无法评定和监督各个部门的工作质量。为了克服总和预算的缺陷，首要的任务是将预算收入和支出进行分类。线性预算的产生正是为了满足这种要求。尽管线性预算现在