户籍制度改革的误区与突破口

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1、陶然：户籍制度改革的误区与突破口　　一引言　　作为全球增长最快的经济体之一，中国正在经历人类有史以来最大规模的人口城市化过程。从1995年到2007年，官方公布的城市化率来看从29%迅速增加到45%。但目前具有城市户口的人口只占全国人口的35%左右。这么大的差距，除了包括一些被征地但未转户口的失地农民，以及由于城市化率统计指标定义和操作过程中的偏误导致的误差之外。主要是上亿来自农村、但主要在城市工作、居住的农村迁移人口。虽然进行城市化率统计时已把他们看成城市人口，但现有户籍制度下他们并没有得到城市

2、户口，仍然处在无法实现永久迁移的"半城市化"状态。　　虽然近年来很多地方政府都宣称已经进行了各种类型的户籍制度改革。但如果仔细考察这些改革。就可以发现中国的户籍制度不仅仍然存在，而且还在继续发挥作用。除了主要大中城市的户籍制度没有真正放开外，跨省区的户籍制度改革更是困难重重。户籍制度的继续存在，使得中国的乡-城人口迁移模式不同于其他很多国家城市化过程中那种以永久性家庭迁移为主导的迁移模式，而多以临时性、单身、钟摆式迁移为主。流动人口在城乡间的往返式流动，不仅带来了每年春运期间巨大的交通压力和移动成

3、本，也给流动人口家庭和整个社会带来了多维度的负面影响：农村流动人口不得不忍受家庭分居、子女教育无法有效监护、老人得不到照顾等痛苦。特别是因父母外出打工从而无法监督子女学习，几千万的打工者子女在农村学校就读，即使是在农村寄宿制学校就读，其心理、生理发育往往会受到很大的负面影响，不仅对于这些孩子的前途非常不利，而且也不利于社会长久稳定和持续发展。　　随着今年二月中央发布一号文件提出要稳妥地推进户籍制度改革，户口问题又成为政府乃至全社会共同关注的焦点。但无论是中央最近提出的户籍改革方案，还是各个地方已经

4、进行的各种户籍制度改革，不能不说仍然存在很大的局限性。如果不突破这些局限，很难相信我们能够在户籍制度改革方面取得有实质意义的突破。　　回顾一下中国各个地方在户籍制度改革上已经采取的举措，可以看到从1997年开始全国就有近400个小城镇进行户籍改革试点。1998年，各地逐步开放小城镇户籍。2000年，中央和国务院出台了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，规定对县级市市区及以下的城镇，只要有合法固定住所、稳定职业或生活来源的农民，均可根据本人意愿转为城镇户口。在这一政策的推动下，各地对小城镇户籍的开

5、放速度也相应加速。2001年国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，对小城镇的户籍改革进一步放宽，至此绝大多数小城镇的户籍基本上对本地区内部的农民开放了。　　但有意思的是，这一系列小城镇的户籍改革却并没有带来大量农民迁入小城镇的情况。尤其是在发达地区的中小城镇，户籍制度改革往往针对的是本地区内、最多是本省内的农村居民，而本地农民一旦想获得小城镇户籍，还往往要放弃农村土地和和计划生育政策给予农民的二胎指标，所以这些地区的农民基本没有什么积极性去争取城镇户口。而在欠发达地区，中小城镇

6、不仅缺乏稳定的就业和发展机会，而且其本身能够为居民提供的公共服务也非常有限，大部分农村人口宁愿外出去发达地区打工，也不愿意在本地小城镇落户。　　同时，在绝大部分能够提供较好就业机会，公共服务也相对完善的大、中城市，户籍制度改革则基本没有任何实质性的突破。外地城市人口要获得本地户口，一般需要至少购买本地价格高昂的商品房，并同时获得有较高收入的本地就业机会。以浙江杭州这个在户籍体制方面算是非常宽松的城市为例，现有的规定是外来人口只要有大学本科学历就可以直接获得杭州市非农业户口，但这个要求对于绝大部分到

7、杭州打工的农民工来说，显然是天方夜谭。而在北京、上海等特大城市，要获得本地城市户口甚至需要投资几百万、上千万，或在本地开办企业创造几百人以上的当地就业机会。　　大城市户籍制度改革中一个例外是河南省郑州市。2001年，郑州实行新的户籍制度，并在2003年"全面放开"，不仅投资置业、买房、直系亲属投靠等条件可以入户，就连投亲靠友都可以入户。但这样做的结果，是2001年11月至2005年４月间郑州市转户的38万多人中，18岁以下的青少年及学龄前儿童就达10万多人。随着大量农村人口的进城落户，原本并不宽裕

8、的城市公共资源"僧多粥少"的尴尬处境非常突出。特别是教育领域表现最为明显。迅猛增加的学生生源让郑州市的中小学班级爆满，有的班学生数目高达九十多人；一些学校操场站不下全体学生，只好实行每周一、三、五和二、四各班轮流做操制度。由于本地财政资源不足，市政府只好最后叫停户籍制度改革。　　郑州的例子再清楚不过地表明，户籍制度改革不仅需要中央政府介入并在全国不同城市同时推动，以防止单个或少数城市行动而导致的人口剧增带来的公共资源困境，也需要地方政府有配套的财政资源来为流动人口提供相应的公共服务