国家预案中国转型前景的沙盘推演

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1、国家预案：中国转型前景的沙盘推演2013年04月3日　　来源：《领导者》　　作者：任剑涛（中国人民大学政治学教授）古人云：“凡事预则立，不预则废。”人是有思想的动物。人的行动总是预先有所思虑、计谋和筹划。因此，人所采取的所有行动，其事前计划和准备都具有绝对必要性与极端重要性。人的行动，从个体到组织，再从一般组织到国家，进而从国家到跨国组织，无不遵循行动的预期性原则。中国的改革开放是前无古人的事业。这一进程的起点是没有预案的，是在“杀出一条血路来”的悲壮情怀中启动的。但在改革开放的实践中，逐渐凸显出清晰的决策与

2、为政脉络。国家权力的自我谋划、社会的兴起与自我组织、市场的自为与监管，在在显示出改革不再行走在由一股冲劲儿主导的道路上。从事上讲，改革的先期谋划愈来愈理性和主动；从理上讲，改革的规范状态越来越清晰地呈现出来。在国家、社会与市场三大领域，凡事先期谋划、制定预案、引导行动、提高绩效。但是，从总体上讲，将整个国家诸因素加以统合考量，就整个国家的前途和命运做出的谋划，还付诸阙如。为了国家稳定、协调和可持续的发展，有必要对整个国家的未来制定预案。一、转型陷阱与国家预案从常识层面上看，“预案，是指根据评估分析或经验，对潜

3、在的或可能发生的突发事件的类别和影响程度而事先制定的应急处置方案。”可见，预案具有三个基本要素：一是对预案时限范围内可以考量的诸因素，基于既有经验进行描述、分析与评估。二是针对可能或已经突然发生的各种事件进行的准备。三是制定应对突发事件的处置方案。显然，对预案进行的这一界定，是一个狭义的定义。广义地讲，预案应该是针对人的所有预期行动做出的规划。在这样的规划中，行动者可以是个人、组织、国家，乃至于国际组织。制定预案的主观意图，主要是针对突发性事件，但也可以是针对一件事情的常规性变化，更可以是针对当下诸要素构成的

4、某一结构的未来情景与走势。就预案本身的构成来看，可以是针对具体事件进行的全面而细致的筹划，也可以是针对中观层面即某些关联事务而做出的预计，更可以是对宏观总体的事务进行的综观预计。在改革开放的进程中，理性预期对改革绩效具有愈来愈明显的影响，因此，逐渐推动国家、社会与市场的行为体制定各种预案。在诸种预案的基础上，中国已经形成了一个轮廓明晰的国家应急预案体系。国家应急预案体系由四个层面构成。在最高层面，“国家总体应急预案”行政法规的出台，为国家常态运作下应对突发事件提供了法律依据。这一法规明确规定，立法的目的是“为

5、了提高政府保障公共安全和处置突发公共事件的能力，最大程度地预防和减少突发公共事件及其造成的损害，保障公众的生命财产安全，维护国家安全和社会稳定，促进经济社会全面、协调、可持续发展”，立法的法理基础是“依据宪法及有关法律、行政法规，制定本预案”。法规所界定的国家总体应急预案应对的事件，是涉及全国范围影响的突发性公共事件。基本构成要素有两个：一是突发事件的构成性要素。“本预案所称突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。”二是突发事件的行

6、政层级所指。“本预案适用于涉及跨省级行政区划的，或超出事发地省级人民政府处置能力的特别重大突发公共事件应对工作。”在这里，跨省级行政区的涵义就是全国的意思。“本预案指导全国的突发公共事件应对工作。”全国，当然可以进一步区分为部分省区、大部分省区和所有省区三层意思。但主导突发事件应对的行政机构，都是中央政府及其组织部门。由此规定了应对不同等级突发事件的资源投入和处置方略。针对全国范围各个领域可能发生的突发事件，国家也制定了相应的行政预案法规。从而形成了“国家专项应急预案”体系。这类“应急预案主要是国务院及其有关

7、部门为应对某一类型或某几种类型突发公共事件而制定的应急预案”。已经发布的国家专项应急预案包括：国家自然灾害救助应急预案、国家防汛抗旱应急预案、国家地震应急预案、国家突发地质灾害应急预案、国家森林火灾应急预案、国家安全生产事故灾难应急预案、国家处置铁路行车事故应急预案、国家处置民用航空器飞行事故应急预案、国家海上搜救应急预案、国家处置城市地铁事故灾难应急预案、国家处置电网大面积停电事件应急预案、国家核应急预案、国家突发环境事件应急预案、国家通信保障应急预案、国家突发公共卫生事件应急预案、国家突发公共事件医疗卫生

8、救援应急预案、国家突发重大动物疫情应急预案、国家食品安全事故应急预案，等等。这类应急预案还在不断增加中。在“国家总体应急预案”和“国家专项应急预案”的基础上，“国务院部门应急预案”体系生成。“国务院部门应急预案是国务院有关部门根据总体应急预案、专项应急预案和部门职责为应对突发公共事件制定的预案。”这一应急预案体系，主要是组织实施的体系。不过是基于行政部门的分工原则进行的具体部署。在各级地方政府层次，