《全国土地整治规划(2011-2015年)》解析

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1、《全国土地整治规划（2011-2015年）》解析贾文涛〃武汉，2012.3.273月16日，国务院正式批复《全国土地整治规划（2011-2015年）》（以下简称《规划》）。自2010年5月19日部长办公会审议通过新一轮土地整治规划编制工作方案以来，《规划》议题三上部长专题会、三上部长办公会、三上国务院、六上中央政府门户网站，历时一年零十个月，终于划上了圆满的句号。《规划》的批准实施，正式拉开了新一轮土地整治和高标准基本农田建设的大幕。与2010年实施到期的土地开发整理规划相比，本轮《规划》由国务院直接批复给各省级人民政府和国务院有关部门，其重要性

2、、权威性、严肃性由此可见。《国务院关于全国土地整治规划（2011-2015年）的批复》（国函﹝2012﹞23号，以下简称《批复》）明确提出：“涉及土地整治活动的相关规划，应与土地整治规划做好衔接，确保规划有效实施。”《规划》分析了当前我国土地整治面临的形势，明确了今后一个时期土地整治总体战略，确定了“十二五”期间再建成4亿亩旱涝保收高标准基本农田、补充耕地2400万亩等一系列目标，全方位描绘了我国“十二五”时期土地整治的宏伟蓝图。《规划》作为指导全国土地整治工作的纲领性文件，既是规范有序推进土地整治的基本依据，也是大规模建设和保护旱涝保收高标准基

3、本农田的基本依据。1一、《规划》编制背景背景一：土地整治本身正在发生深刻转变。十余年来，我国的土地整治走过了不平凡的发展历程。1999年实施的《土地管理法》提出“国家鼓励土地整理”，后来陆续出现了很多概念，如土地开发整理、土地整理复垦开发、土地整理复垦、土地整治、土地综合整治、农村土地整治、土地开发整理复垦等，甚至不同的概念在中央文件里同时出现，造成了概念和理解上的混乱。编制新一轮土地整治规划，我们必须首先在概念上进行统一——我们选择了“土地整治”。从土地开发整理到土地整治，不仅仅是概念上的变更，其内涵和外延也发生了深刻的变化。在范围上，已由相对

4、孤立的、分散的土地开发整理项目向集中连片的综合整治转变，从农村延伸到城镇；在内涵上，已由增加耕地数量为主向增加耕地数量、提高耕地质量、改善生态环境并重转变；在目标上，已由单纯的补充耕地向建设性保护耕地与推进新农村建设和城乡统筹发展相结合转变；在手段上，已由以项目为载体向以项目、工程为载体结合城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦调整利用等政策的运用转变。土地整治发展到今天，可以概括为是对低效利用、不合理利用和未利用的土地进行治理，对生产建设破坏和自然灾害损毁的土地进行恢复利用，以提高土地利用率的活动，从内容上包括农用地整治、农村建设用地整治、城镇工

5、矿建设用地整治、未利用地开发和土地复垦。2土地整治的内涵外延不断拓展，已经由自然性工程转变为综合性社会工程，成为保发展、守红线、促转变、惠民生的重要抓手和基础平台，土地整治已上升为国家层面的战略部署，对国家粮食安全战略、社会主义新农村建设战略、城乡统筹发展战略和节约优先战略起到了重要的支撑作用。当前和今后一个时期，大力推进土地整治的条件已经具备。同步推进工业化、城镇化和农业现代化，加快建设资源节约型、环境友好型社会，既对开展土地整治提出了更高要求，也为其创造了有利条件。背景二：中央领导高度重视规划对土地整治工作的规范和引领作用。温家宝总理指出，农

6、村土地整治是一项重大工程，这么一大笔投入，关键在规划好、使用好、监管好。2011年7月20日，国务院第164次常务会议提出，制定并实施全国土地整治规划，加快建设高标准基本农田，力争“十二五”期间再建成4亿亩旱涝保收的高标准基本农田。李克强副总理要求，要注意总结土地整治经验，使其依法、依规有序进行，并符合相关规划。回良玉副总理强调，土地整治是一件大事、要事、难事，一定要坚持以农用地整治为重点，坚持规划先行，有序推进。中央领导的重要指示为土地整治规划编制工作指明了方向。背景三：“十一五”、“十二五”交替之际，中央有关文件、法律法规及系列规划的出台为土

7、地整治规划编制提供了重要依据。《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发„2010‟47号）是关于土地整3治工作的第一个中央文件，明确了今后一个时期土地整治工作的总体要求，同时指出土地整治规划是保障土地整治活动健康有序推进、合理安排项目和资金的基本依据。《土地复垦条例》、经济社会发展“十二五”规划纲要、全国主体功能区规划、国家粮食安全中长期规划纲要、全国新增1000亿斤粮食生产能力规划、中国农村扶贫开发纲要、20多个区域发展规划、国土资源“十二五”规划及土地利用总体规划的出台，都将对今后的土地整治工作产生重

8、要影响，对科学编制和实施土地整治规划提出了更高要求。背景四：一系列重大科技成果的相继完成，为本轮土地整治规划编制提供了重要的技术支撑。一