地方债务风险生成与测度研究

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1、２０１２年第１期我国地方政府性债务风险生成与测度研究＊———基于西部某省的经验数据缪小林伏润民内容提要：我国《预算法》明确规定地方政府不得发行地方政府性债券，但为实现社会经济发展，地方各级政府在财力有限的情况下大量举借债务，忽视了地方经济发展的承债能力，从而形成地方政府债务风险的隐患。本文首先基于社会福利最大化悖论分析我国地方政府性债务的风险生成机制，在此基础上，从债务内部结构和外部负担两方面构建我国地方政府性债务风险指标体系，并通过对西部某省经验数据的因子综合评价和时间趋势分解，判断地方政府性债务总体风险及结构来源。最后，针对研究结论提出相应

2、的政策建议。关键词：地方政府性债务风险生成风险测度作者简介：缪小林，云南财经大学公共政策研究中心讲师、博士研究生，６５０２２１；伏润民，云南财经大学副校长、经济学首席教授、博士生导师，６５０２２１。中图分类号：Ｆ８１０．７文献标识码：Ａ文章编号：１００２－８１０２（２０１２）０１－００１７－０８一、引言伴随着欧美主权债务危机的不断蔓延与升级，西方主要发达国家将面临经济衰退和政治危机的双重困境，世界经济也不可避免地受到严重冲击。就其根源而言，主要是欧美国家长期奉行的高福利政策、以及为应对金融危机所推行的宽松财政政策，导致了政府债务规模不断膨胀，从

3、而引起债务违约风险。在此背景下，中国政府除了应对欧美债务危机对国内经济的冲击外，还应该高度警惕我国政府性债务风险，尤其是地方政府性债务风险的发生。早在１９８５年，国务院办公厅就下发《国务院办公厅关于暂不发行地方政府债券的通知》（国办发〔１９８５〕６３号），１９９４年通过的《中华人民共和国预算法》明确指出“地方政府不得发行地方政府债券”。但是，地方各级政府为实现经济社会发展目标，在自身财力有限的情况下通过发行债券以外的其他形式大量举借债务。审计署数据显示，截至２００９年，所调研的１８个省、１６个市和３６个县中，有７个省、１０个市和１４个县的债务余

4、额与当前可用财力的比率超过１００％，最高达３６４．８７％，且上述省市县债务本息有４７．９７％均是通过新增债务偿还。①由此可见，一方面，我国地方政府性债务尚未纳入财政预算管理，缺乏规范的规模控制和风险管理机制；另一方面，债务规模的不断膨胀导致地方政府偿债能力不足，潜在风险突出。＊本文系国家自然科学基金项目“地方政府债务可持续性与管理制度创新研究：以云南省为例”（７０９６３０１５）的阶段性成果，系“入世十年的中国财政：公共服务均等化与区域发展的核心竞争力”研讨会会议论文，感谢与会专家的点评和修改意见，同时该论文得到国家自然科学基金项目（７１１７３１

5、７９）、教育部人文社会科学青年基金项目（１１ＹＪＣ７９０１３６）、云南省教育厅重点项目（２０１１Ｚ０７３）和“云南高校地方财政理论与实践科技创新团队”支持计划的资助，文责自负。①数据资料来源于中国新闻网（ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｓｉｎａ．ｃｏｍ．ｃｎ），采集时间：２０１０年６月２３日１６：５９。１７Ｆｉｎａｎｃｅ＆ＴｒａｄｅＥｃｏｎｏｍｉｃｓ，Ｎｏ．１，２０１２作为政府的一种融资手段，举借债务促进经济社会的发展，是自大萧条以后各国政府的通常做法，然而，如果债务规模超过地方经济的承债能力，将可能引发财政危机，进而使资金链阻断而引发金融危机和经济危机

6、。在欧美债务危机不断深化的背景下，中央政府已开始重视地方政府性债务风险的管理。２０１０年，国务院农村综合改革综合组部署全面推进清理化解农村义务教育债务工作，并印发了《关于进一步做好清理化解农村义务教育债务工作的意见》，同时要求建立农村义务教育债务的风险控制机制，同年，国务院下发《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔２０１０〕１９号），旨在加强地方政府融资平台公司管理，有效防范地方政府债务风险，维持经济健康发展和社会稳定。另外，中央政府为了建立规范的地方政府举债融资机制，继２００９年中央代发地方政府债券后，２０１１年出台

7、了《地方政府自行发债试点办法》（财库（２０１１）１４１号），批准上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点。为此，加强对我国地方政府债务风险的评价与管理是一项非常重要的工作。二、政府性债务风险研究：成就与局限大萧条后，凡奉行凯恩斯主义的国家都普遍关注赤字财政政策可能带来的债务风险问题，２０世纪９０年代以来，国外学者对政府性债务风险开始深入研究，富有代表性的是世界银行高级经济学家ＨａｎａＰｏｌａｃｋｏｖａＢｒｉｘｉ（１９９８），她在其论文《政府或有负债：一种隐形的财政风险》中提出了财政风险矩阵，即将财政风险来源分为四种类型：直接显性债

8、务、直接隐性债务、或有显性债务、或有隐性债务，并系统阐述了四种债务的特征及其风险等；ＷｉｌｌｉａｍＥａｓｔｅｒｌｙ（１９９９）在财政风险矩阵的基础上，