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1、第2卷第3期北京大学教育评论Vol.2,No.32004年7月PekingUniversityEducationReviewJul.2004基层财政运行压力:农村义务教育管理体制改革困境分析———对农业县(市)基层财政的案例研究张立承(财政部财政科学研究所,北京100036)摘 要:基层财政运行困境归因于财政压力。从基层财政收入、支出、政府间财政关系三个环节,围绕存在于基层财政运行中财政压力的产生、集聚、传导、协调等方面的分析就可以揭示基层财政运行恶化的内在逻辑关系。本文选取农业县(市)作为研究案例,将农村中小学教师工资上划到县(市)级财政统发这一农村
2、义务教育管理体制改革举措纳入基层财政制度演进过程中加以考察,深入分析这一改革的作用机理与政策实施的效果。最后针对完善省以下政府间财政关系提出了若干政策建议。关键词:基层财政;农村义务教育;财政压力中图分类号:G52213 文献标识码:A 文章编号:167129468(2004)0320053207County&TownshipFiscalPressures:AnAnalysisontheDilemmaofRuralCompulsoryEducationManagementReform—ACaseStudyonTraditionalAgricultu
3、ralAreaZHANGLi2cheng(ResearchInstituteforFiscalScience,MinistryofFinance,Beijing100036,China)Abstract:Thispaperholdsthatanalyzinggeneration,congestion,conductionandcoordinationoffiscalpressurescanrevealoperatingdilemmaofpublicfinanceatcounty&townshiplevelsincludingrevenue,expend
4、itureandtransfer.Intheviewofdiscussion,choosingtraditionalagriculturalareasasacase,theauthorstudiestheimpactsofruralcompulsoryeducationmanagementreform,andsuggestssomemeasurestoperfectsub2provincialintergovernmentalfiscalrelations.Keywords:county&townshipfinance(CTF);ruralcompul
5、soryeducation;fiscalpressure 在外部竞争和生产相对过剩的压力下,原体制空间内农业的创收功能越来越降低,农村人口收入增长也明显降低,处于低谷的农村经济使得基层财源捉襟见肘、财政入不敷出,许多基层财政支出中工资支出占很大比重,属于典型的“吃饭财政”。自1986年《义务教育法》颁布以来,义务教育投资体制事实上一直奉行“谁办学谁掏钱”的原则,逐步形成了农村义务教育投入“以乡镇为主”的格局。由此导致一些乡镇财政预算内财政收入全部用于农村中小学教师工资尚不足以保障足额、及时发放,财政运行进一步恶化为“教育吃饭型财政”。以此为背景,20
6、02年国务院下发《关于完善农村义务教育管理体制的通知》,明确强调农村义务教育投入要从“以乡镇为主”向“以县为主”转变。将这一转变纳入基层财政制度演进过程中加以考察,就能够深入分析改革的作用机理与政策实施的效果。收稿日期:2004203225作者简介:张立承(1973— ),男,财政部财政科学研究所助理研究员,博士。本文系北京大学教育经济研究所“义务教育转移支付制度研究”课题成果之一。北京大学教育评论2004年 54一、基层财政压力分析虽然学者们对中央是否存在财政压力的认识有明显分歧,但是对县乡财政是否存在财政压力却能够达[1][2][3]成一种共识。尽
7、管称谓有所不同,如韩俊的“县乡财政危机”、贾康和白景明的“县乡财政困难”、项继权[4][5]的“乡镇财政短缺”、朱钢的“乡镇财政缺口”,但是大家所揭示的诸如县乡工资欠发普遍、赤字规模扩大、债务负担沉重、农村公共产品供给残缺等,都是存在于基层财政运行中的突出矛盾问题。学者们是从县乡财政具体的运行结果和中国财政管理体制的制度演变过程两个方面来判断县乡存在财政压力的,一是从众多活生生的事实来证明县乡确实存在财政压力。黄佩华研究发现预算外资金已经达到[6]GDP的20%,其中三分之二由地方财政支配。韩俊等在实地调查三个农业县后发现:由于县乡政府没有税[7]收立
8、法权,弥补财政缺口的重要途径就是通过各种行政事业性收费、基金及附加等预算外渠道筹集资金。实地调
