参与式发展与中国城市治理模式创新

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1、参与式发展与中国城市治理模式创新成德宁（武汉大学经济发展研究中心，湖北武汉430072）摘要：在高度集中的计划经济体制下，国家集经济管理、社会管理、行政管理和所有者等诸多职能于一身，国家权力渗入到社会生活的各个方面，我国城市社区被“单位制”取而代之，城市自主发展和活力受到抑制。改革开放以来，我国国家与社会的关系出现新变化，许多城市纷纷提出城市经营的新理念，但由于城市政府职能转变滞后，城市经营与城市治理的理念背道而驰。进入21世纪，中国城市治理模式需要进行一场新的深刻的制度创新和变革，即从参与式发展的新理念出发，赋权于民众，建立起城市治理的新模式，在城市政府、私人部门、非政府组织之间建立伙伴关

2、系，使各种利益相关者能够参与决策。关键词:参与式发展；城市经营；城市治理中图分类号:F061.5文献标识码:Ａ21世纪是全球城市化的时代。目前全球城市人口正以3倍于农村人口的速度在增长。预计到2030年，每5个人中就将有3个居住在城市地区。在21世纪，98%的新增城市人口将来自发展中国家。对大多数发展中国家而言，城市化仍然是21世纪宏观经济管理面临1的最严峻的挑战之一。为了改变我国城市化滞后于工业化、“工业国家、农业社会”的格局。我国在十五规划和2010年远景目标规划中已经明确提出，要积极稳妥地推进我国城市化进程。可以预见，在21世纪初，我国将有人类历史上最大规模的农村人口转移到城市地区。那

3、么，我国城市有没有能力吸纳这样大规模的人口流入？城市能不能为流入人口提供充分的就业机会和住房、医疗、卫生、供水、供电、社会安全等基本服务？在人口不断涌入的情况下，我国城市的人居环境能否进一步得到改善？我国城市会不会出现发展中国家曾出现过的“城市病”和“城市危机”？如何防止城市社会的分裂、促进社会融合，建设和谐社会，使城市不仅成为财富的创造地，更是人类文明的熔炉？这些问题都是我国21世纪社会经济发展中面临的重大战略问题。可以说，决定城市未来命运的无疑是城市的竞争力和生产力，而城市竞争力和生产力除了受国家经济政策、法律等制度框架等宏观因素的影响外，更主要取决于城市治理（UrbanGovernan

4、ce）和地方性的公共政策。城市是如何治理的将决定城市的命运，也决定我国城市化战略的成败。我国由于受计划经济体制的影响，城市发展过程中“重建设、轻管理”。城市治理和城市公共事务管理的理论研究还比较薄弱。特别是我国传统的城市管理模式是一种集中的行政管制模式，城市管理主要依赖自上而下的行政指令，缺乏非政府组织和市民社区的民主参与。20世纪80年代，随着计划经济向市场经济转轨以及财政体制的分权改革，中央政府给予了各级城市政府越来越多的事权和财权，城市财政的独立性也日益增强，城市作为一个利益主体和竞争主体的地位不断得到强化，城市间的竞争日趋激烈。正是在这种制度变迁的背景下，城市经营的理念应运而生，我国

5、也掀起了城市经营的旋风。中国20世纪80、90年代的城市经营理念，在转变城市政府职能、促进生产要素的流动、加快城市建设和发展、发挥城市功能服务等方面曾起了积极的作用。但是，在我国城市经营的实践过程中，一些城市政府将经营城市和城市建设资金筹集两者之间划上等号，城市经营的目标也被误导到政府为了追求地租收入最大化而滥用征地权，从农民那里圈占土地“炒地皮”，大搞“形象工程”，导致大量“三无农民”（无土地、无职业、无保障）出现，损害农民利益，影响社会稳定，与现代城市治理的理念背道而驰。在21世纪，中国迫切需要进行城市管理模式的创新，即在参与式发展新范式的指引下，建立新的城市治理模式。一、参与式发展：发

6、展的新范式发展是一个十分复杂的社会经济变迁过程。但是，在第二次世界大战以后很长的一段时期内，各种发展理论往往只关注发展过程中某一种关键性因素的作用，而忽视其他配套因素的作用。当这个特定的关键性因素无法打开发展之门时，发展理论就将其搁置一旁，另寻新的关键性因素。其结果是，用这些发展理论框架在指导发展实践时，成功者少、失败者居多。为此，在20世纪末，学术界兴起对发展理论的反思。世界银行曾对近半世纪以来的发展思维进行了总结，认为目前发展经济学家正在形成以下共识：①发展具有多维的目标。人均收入增加只是发展众多目标的一个方面，发展应包含更多的目标：更好的健康、更好的受教育的机会、更清洁的环境，赋予每个

7、人参与公共事物的机会、促进代际间的公平等等。②发展政策是相互依赖的。任何发展政策要发挥作用，必须有相应的配套措施，单一政策难以发挥作用。一种发展政策的失败往往是由于配套措施没有到位造成的。③政府在发展中扮演关键的角色，但政府如何发挥作用没有任何简单的规则。政府在发展中扮演的角色取决于政府决策的能力、行政能力、国家的发展水平、外部条件和其他因素等等。④政策制定过程与政策同样重要。发展需要良好的治理，这表现为发展