上海“政府主导+多元参与”城市治理模式

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1、上海最新动态第66期上海应向“政府主导+多元参与”的城市治理模式转移一、由城市管理向城市治理转变是大势所趋一直以来我国主要采用的是传统城市管理模式，即政府单一主导城市管理，政府是城市管理的唯一合法主体，可以调动大量的资源，利用行政指令、政策对城市的经济、社会事务进行管理。传统政府单一主导的城市管理模式好处主要在于能够集中力量办大事，在一定发展阶段下能体现效率高、速度快的特点，能让经济社会实现跨越式发展。中国改革开放30年所取得的成就便是直接的例证，其中特别是对于重大项目建设和重大活动举办而言，如北京奥运会和上海世博会，传统城市

2、管理模式更有着其独特的优势。然而依据城市演变的规律，在城市发展到一定阶段之后，传统政府主导的城市管理模式必定会发生诸如“政府失灵”等问题。正如我国目前所面临的，许多城市特别是北京、上海等特大城市的发展日新月异：而政府单一主导的管理模式已不适应城市发展的阶段，此时以政府为单一主体的公共产品供给模式不能满足公众(城市市民)对公共产品日益多样化的需求，并且政府由于事务众多而会疲惫不堪，城市管理也会显现出公共产品和服务质量差、公共管理成本过高、管理效率低下、不能对外界变化做出灵敏反应等问题。于是上海应顺应城市发展趋势，选择能与日益复杂

3、城市系统相匹配的新管理模式，即向城市治理模式转变。治理概念起源于西方，治理理论的权威格里．斯托克将其定义为各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，自20世纪90年代以来，“治理理论”7被认为是公共行政最新理念而逐渐流行，很快被人们应用到城市管理上，从而孕育了“城市治理”。城市治理与传统城市管理的根本区别就是主体多元化，即政府与公众、第三方部门与私人企业以“协调”为手段，不以“支配”、“控制”为目的，互动合作共同管理城市经济社会事务的过程，这种“协调”有效地化解了“政府失灵”、“市场失灵”等问题，在提高城市管

4、理质量的同时也减轻了政府的负担。城市管理与城市治理的区别城市管理目标以物为本位的绩效目标，重视单纯的管理城市经济增长主体政府领域政府管理城市全部公共事务手段以科层制为特点的行政化管理过程后果导向的反应式管理城市治理目标以人类发展为本位的城市目标体系，实现管理城市经济、社会、环境负荷系统的整合发展主体政府、公众、第三方组织、私人企业等多元主体领域政府管理城市公共事务的基础部分手段经济手段、行政手段、参与手段的整合过程原因导向的预见式管理联合国发展署、联合国人居中心和世界银行早在1986年就曾针对发展中国家在城市化发展过程中出现的

5、诸如城市环境、城市贫困和城市基础设施供应等问题共同发起了“城市治理运动”，这一运动旨在鼓励在国家、地方和城市的建设与发展中积极引入“参与式”治理理念，促使政府与社会的联手合作，共同面对和解决城市化进程中出现的各种瓶颈。就我国而言，包括上海在内的许多城市的政府部门已正在逐步对市场放宽行政干预，取而代之的是以经济的、法律的手段来调节城市发展，可见我国城市治理意识正在逐渐形成，但由于起步较晚以及传统观念牢固等原因，目前仍未达到真正的“治理”状态。二、适合上海的城市治理模式——“政府主导+多元参与”城市治理理念在各个国家广泛得到运用，

6、并且在各国具体实践中展现出了许多不同的模式，如有十分依赖市场机制作用的“管理模式”、高度重视各利益团体参与的“社团模式”7，强调高层官员和商业精英直接推动的“促进增长模式”等，可见随着国情和发展阶段等的不同，为适合本国的特点，各地城市治理也会呈现不同的模式。中国有着自己独特的国情和发展特点，上海在向城市治理转变的过程中，不能完全生搬硬套国外经验和模式，应积极探索适合自身特点的城市治理模式，如此才既能体现先进理念，又能提升实践效果。上海的现代化、国际化程度正不断加深，经济发展方式逐渐转型，与此同时上海也是个人口众多的大城市，承担

7、起了中国发展的“率先”角色，发挥着国内、国外交流窗口和枢纽的作用，前进的步伐必须坚实稳固，前进的方向必须结合中国社会主义初级阶段的政治、经济、社会的大背景。因而适合上海的城市治理模式应是“政府主导+多元参与”的模式，即政府主导，第三方组织、公众、盈利企业共同参与。在此模式中，政府依然占据城市治理的主导核心地位，是城市治理不可替代的组织者和指挥者。政府的行为决定着和影响着其他治理主体的活动方式和活动效果，只是在城市治理模式中对政府的角色要进行重新的定位，应将“划桨”的职能尽可能地交出去，专司“掌舵”之责，但在一些公共基础服务上不

8、但不能减弱反而还应加强。盈利性企业和第三方组织是配合政府为治理提供服务和物品的组织。他们的参与可以克服政府包揽治理事务的弊端，提高治理效率与效益。同时企业在提供公共产品和服务的过程中，要承担对员工、对社会和环境的责任，不能以损害社会公众的利益来取得经济利益。而第三方组织则要站