快速城镇化背景下农村地区土地问题探析

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1、快速城镇化背景下农村地区土地问题探析潘宜赵丽【摘要】在中国的快速城镇化进程中，城市与农村争地、工业与农业争地的事件频发，并由此引发了一系列严重的农村土地问题，已成为制约中国城镇化进一步发展的重要因素。文章简述了快速城镇化进程中产生的农村土地问题的类型，以科学的分析方法研究了这些问题产生的深层次原因，并最终提出了问题解决路径，概括为以下五方面：深化征地制度改革，规范政府管理职能；完善农村社会保障体系，弱化农村土地保障功能；完善农村土地产权制度，加速农村土地流转；引入公众参与机制，建立“多规融合”的规划体系；建立健全农

2、村土地法律体系，促进城乡一体化发展。【关键词】快速城镇化；农村土地问题；成因；解决路径1．引言中国的城镇化进程是人类历史上规模最大的一次乡—城转型过程，是逐步破除城乡二元机制，向城乡经济社会一体化发展的重要时期。其在地域空间上表现为农村村落减少和城市地域扩张；在人口结构上表现为农民的市民化转型；在产业构成上表现为农业等第一产业向第二、第三产业的转化。在这一转型过程中，城市与农村争地、工业与农业争地等事件频发，并由此引发了一系列严重的农村土地问题，已成为制约中国城镇化进一步发展的重要因素。因此，系统研究中国快速城镇化

3、进程中出现的农村土地问题及产生原因，并在此基础上探究中国农村土地问题的解决之道，对于城镇化进程的有序推进和经济社会的可持续发展，将具有重要的理论价值和现实意义。2．快速城镇化进程中的农村土地问题2.1中国的快速城镇化进程目前，我国正经历着前所未有的快速城镇化过程。据统计，在1978年我国城镇化率为17.92%，1998年达到33.35%，到2011年，我国城镇化率首次突破50%，达到51.3%（图1）。中国已进入城镇化与城市发展的新阶段，预计城镇化率年均提高0.8%～1.0%，到2030年将[1]达到65%左右。图

4、1中国城镇化发展趋势分析（图片来源：作者自绘）2.2快速城镇化进程中的农村土地问题快速城镇化进程意味着在较短的时间内将有大量的农村土地转化为城市建设用地，在这一过程中必然会出现一系列高度敏感且波及面广泛的土地问题。不仅涉及耕地的高效利用和保护、土地开发市场的规范和农民权益的维护，而且关系到国家的粮食和生存安全以及经济社会可持续发展的诸多方面。总体来看，我国快速城镇化进程中出现的农村土地问题可概括为以下几方面。2.2.1耕地资源减少改革开放以来，随着经济的快速发展，我国耕地面积已经减少了一成以上。根据国土部的统计，1

5、979年我国的耕地面积为20.21亿亩，1998年减少到19.45亿亩，2008年仅为[2]18.25亿亩，已直逼18亿亩耕地红线（图2）。造成耕地减少的原因包括城市建设用地占用、灾害损毁耕地、生态退耕以及农业结构调整等，而其中城市建设用地占用耕地是耕地减少的最主要原因，尤其是城市的粗放发展和无序扩张蚕食耕地无疑是危害最严重的。图2近年来我国耕地面积变化分析（图片来源：作者自绘）2.2.2耕地质量退化在耕地总量减少的同时，耕地质量也呈现出下降趋势。一方面，农户在生产过程中过度使用农药和化肥，而忽视对耕地的培肥和管理

6、，造成了土壤肥力供求失衡。另一方面，工业化和城镇建设排放大量的废水、废气、废渣造成了严重的土壤污染。据统计，自20世纪9072[3]年代以来,快速的工业化与城镇化活动已经造成大约6×10hm的农业土壤受到严重污染。222000年，对30万hm基本农田保护区土壤有害重金属抽样监测显示3.6万hm土壤重金属超[4]标,超标率达12.1%。2.2.3农村土地利用效率低下城市发展和就业岗位增加吸引了大量农村青壮年劳动力到城市地区就业乃至定居。快速城镇化在保障城市地区快速发展和土地集约利用的同时，在一定程度上也制约了农村土地

7、利用效率的提高。一方面，由于农地流转机制不健全和农村劳动力外流，农村耕地往往得不到及时流转和充分利用，出现了农地经营破碎化甚至“撂荒”的现象。另一方面，由于农村集体建设用地市场缺失，农村地区大量的宅基地由于农村人口外流而被闲置或未有效利用，由此产生了农村地区“空心化”现象（图3）。图3农村地区“空心化”现象（图片来源：互联网）2.2.4土地开发市场的不透明与无序竞争农村土地开发有两种模式，一种是以农村自主开发为特征的“自下而上”的农村工业化，一种是以城市政府征地为特征的“自上而下”的城市化空间扩张，前者不改变农村土

8、地的集体所有性质，后者变农村土地集体所有为国家所有。农地用途变更产生的巨大经济收益驱使城市政府与农村集体对农村土地开发权的争夺，并助长形成一个不透明、无序竞争的土地开发市场。为防止对方攫取土地收益，土地开发成为“先下手为强”的手段，造成了“为开发[5]而开发”的后果，出现了许多以似乎合法的名义进行的非法开发项目，如小产权房等。2.2.5农民土地权利缺失从某种