从财税视角看国家与农民的关系

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1、从财税视角看国家与农民的关系来源：中国发展观察作者：赵阳改革30年来，国家与农民之间的关系在不断演变。国家与农民之间关系中最重要的是经济利益的分配关系，在这种关系中，由于二元结构的存在，农民在大多数情况下处于被掠取的地位。简言之，这种关系经历了从多取到少取，直至不取，再到多予的历程。最近一个时期出现的积极变化，让九亿农民看到了实现基本公共服务均等化的曙光。从“农民负担”到“农民负担问题”新中国成立初期，国民经济百废待兴，国库空匮，基于为工业化提供积累资金、为国家提供财政收入的需要，设置了农业税。农业税也是我国历史遗留下来的一个税种。改革开放前，农业类税收在

2、我国税制结构中占有重要地位。1950年，农业各税占总税收的比重曾达到40%，直到“五五”时期以后才逐渐降到了个位数（见图1）。除了向农民征收农业各税外，国家还通过工农业产品价格的“剪刀差”，从农村获取资本积累，有专家测算，1952-1978年之间，农民的积累高达6000亿元。可以说，“取”是改革前国家与农民之间利益分配关系的基本状态。在“三级所有、队为基础”的人民公社体制下，农民个人只是集体经济组织内的生产者，并不直接承担负担开支，所以，农民负担处于“隐性化”的状态，农民没有切身的负担感受。图1各个时期农业各税占我国税收收入的比重改革开放后，国家发展战略发

3、生了根本性转变，但“取”依然是国家与农民之间关系的主要方面，只是不同阶段农民负担的具体形式和程度有所不同。1978年，农村实行“包产到户”，农民的身份相应发生了变化，他们不再是集体经济组织内的劳动者，而是相对独立于集体经济组织的农业生产经营者。此时，无论是交给国家的税收，还是留给集体的村提留、乡统筹，都需由农民个人支付。这时，农民便开始直接感受到税费成为一种负担，农民负担开始“显性化”。农村改革极大地调动了农民生产积极性，促进了农村生产力的发展，并带动农民收入的持续增加。尽管农民此时已经成为税费负担的直接承受者，但是快速增长的收入状况使得他们对负担的体会不

4、深刻，而且当时干群之间收取税费的矛盾也不突出。改革初期，可以说总体上“有农民负担但无农民负担问题”。农民负担问题的由来与乡镇财政的建立密切相关。从1983年到1985年完成了基层政权体制改革，重建后的乡镇政府机构不断扩大，费用日益膨胀；与此相应，乡镇政府维持运转的财政压力也越来越大。在得不到上级政府财政支持的情况下，乡镇政府通过“三提五统”、“两工”等形式把收支缺口转嫁给农民便成为维持运转的出路之一，由此导致了1980年代中后期乡镇预算外收入的迅速膨胀，这个时期农民负担进一步显现，并逐步发展成为“农民负担问题”。我个人的看法，农民负担问题的不断恶化，并形成

5、经济问题和社会稳定问题交错的复杂局面，应该说还与分税制有密不可分的关系。1993年12月15日，国务院发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》，财政体制由此开始进入分税制改革阶段。这项改革最大的成就是迅速提高了中央的财政实力和宏观调控能力，但由此也使地方政府财政自给能力急剧下降，县级收入大幅减少。面对分税制的强制度约束，县级财政的出路只能是把分税制迅速贯穿下去，即县乡之间也仿效中央和省按照税种划分收入。根据1999年我们在安徽省天长县所作的调查，可以看出在分税制改革后，县级财政收入已从过去主要依赖城区的国有企业转变为主要依赖乡镇的收入。县乡之间建立起税种分

6、成关系，实际上是把县级财政的两难局面转向乡镇财政。乡镇政府是最低一级政府，无法再往下一级转嫁，于是从1990年代中后期开始出现乡镇财政运转极度困难的局面。在这种情况下，乡镇政府通过进一步加重农民负担，把支出缺口转嫁到农民头上就成为一种必然结果。至此，农民负担问题的制度基础已经形成，负担规模失控的趋势已经显现，有专家把这一时期的乡镇政府称为“汲取型”政府，正是这种“汲取”机制使得农民负担问题逐渐恶化。在这一时期，农民负担可以分成两大块：常规负担和非常规负担。常规负担主要包括直接针对农业、农民的税收项目（如农业税、农业特产税、牧业税、屠宰税等）以及“三提五统”

7、、“两工”和各种行政事业性收费、政府基金或集资。非常规负担即通常所说的“三乱”：对农民的乱收费、乱集资和乱罚款。由于对农民负担问题的重视，1991年国家出台了《农民承担费用和劳务管理条例》，要求“三提五统”等占农民收入的比重不能超过5%。维持乡镇开支必然要加重农民负担，而增加农民常规负担又受到中央的严格限制，所以乡镇政府博弈后的最终选择是控制常规负担、增加非常规负担。从1990年代中后期开始，各地农民非常规负担普遍出现恶性膨胀，并呈愈演愈烈之势。尽管非常规负担的调查极为困难，但我们还是可以通过典型案例来观测其发展。有专项调查显示，居于全国平均水平的中部三个

8、县的农民负担情况都超出预期，农民人均负担占农民人均纯收入的比重平均