从公共服务民营化到政府购买公共服务

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1、从公共服务民营化到政府购买公共服务从公共服务民营化到政府购买公共服务——基于公共性视角的考察梅锦萍杨光飞内容提要随着市场机制在我国经济领域的逐步展开和深化，我国于上世纪90年代在公共服务领域尝试了民营化改革，但带来了公共服务的可及性下降、均等化不足等后果。我国近年来所实施的政府购买公共服务制度带来了政府财务责任的回归，但由于监管缺位、评估机制不健全以及社会回应性不足等原因，仍然存在效率低下、供需错位等问题。为了重塑公共服务的公共性，不仅需要政府责任的回归，还需要进一步完善相关的实施机制和监管机制。关键

2、词公共服务民营化政府购买公共性梅锦萍，南京晓庄学院商学院讲师南京大学商学院博士生210093杨光飞，南京师范大学社会发展学院教授210046一、相关背景以及问题的提出相比于公共产品（PublicGoods）这个概念而言，公共服务（PublicService）是一个更为公众所熟知的概念，尽管其发展脉络并不是十分清晰，甚至公共服务这个概念的最初缘起都已经难以考证，但是这并不影响公共服务这个概念在理论以及实践中的广泛运用。如果说公共产品隶属于公共经济学范畴，那么公共服务当属于公共行政学和公共管理学范畴，更多

3、强调了现代社会情境中，随着公众社会公共需求的增加，人们对基础设施、基础医疗、基础教育、公共安全以及社会保障等公共服务的诉求也日益强烈，这也意味着公共部门（尤其是政府部门）应该提供相应的服务。目前学术界所指的公共服务也主要是指公共部门基于社会公共设施或公共资源，为特定公共需求群体提供的服务，其中基本公[1]共服务作为公共服务的特殊形式，则是指那些与公民基本权利密切相关的公共服务项目。显然，和本文为2011年教育部人文社科项目《公共服务市场化进程中公共性缺失问题研究》（项目批准号11YJC630156）以

4、及国家社科基金项目（项目批准号12CGL079）的阶段性成果。[1]郭小聪、刘述良：《中国基本公共服务均等化：困境与出路》，〔广州〕《中山大学学报》2010年第5期。·140·2016/4江苏社会科学当前社会问题研究公共产品的经济学理路不同，公共服务更多强调的是公共部门的职责以及公权力使用的合法性。尽管公共服务和公共产品存在一定的交集，但是相对于公共产品这个概念，公共服务更多地强调了政府的职责以及公众需求的合意性，在此我们可以对两者加以初步的比较（表1）。表1公共产品和公共服务的初步比较类别公共物（产

5、）品公共服务英文概念PublicGoodsPublicService主要范畴公共经济学公共行政学、公共管理学对应概念私人物品个体服务、社会服务主要维度资源配置手段政府职责、公众需求“公共性”特征非排他性、非竞争性、不可分割性、共享性可及性、公平性、公正性、均等化、公共绩效值得关注的是，尽管公共产品和公共服务都含有“公共”这个词，但是通过上述的梳理我们可以看出，公共产品的公共性更多地倾向于从资源配置角度来阐释的，这种公共性主要强调了非竞争性和非排他性，而公共服务的“公共性”则更多强调了公共服务的可及性、

6、公平性、公正性和均等化等。本文主要探讨的是公共服务的公共性问题。对于公共服务的提供机制问题，多年以来一直是学术界探讨的热门话题，吸引了多学科学者的参与，例如斯蒂格利茨、埃莉诺·奥斯特罗姆夫妇以及萨瓦斯等都曾撰文对此探讨，我国也有不少学者加入了此领域的对话，这些学者的积极探讨无疑深化了公共服务领域的研究，在这些研究的启发下，本文尝试对我国改革开放以来公共服务的实践及其带来的“未预期后果”加以分析研究，即集中于对公共服务的公共性缺失问题加以探讨。本文基于公共服务的“公共性”视角，针对改革开放以来我国两种公

7、共服务的变革实践加以审视，重点思考我国公共服务在民营化进程中何以带来公共性缺失？而近年来的政府购买公共服务实践中为何也带来了某些公共性缺失现象？二、公共性缺失：我国公共服务民营化的“非预期后果”在理论上，关于公共服务市场化、民营化变革的相关研讨可溯源至上世纪六十年代。伴随新公共管理等理论的兴起，公共服务的市场化、民营化改革更是成为新公共管理理论的主流思想，在此背景下，国际学术界对于公共服务民营化变革的辨析和争论一直没有休止。以1979年英国撒切尔政府以来在公共领域所实施的民营化为起点，无论是发达国家还

8、是发展中国家，从上世纪80年代以来不少国家和地区都陆续在公共服务领域尝试不同程度的市场化变革,而民营化则是公共服务市场化改革的核心。在英国政府率先推行民营化政策后，包括美国、德国、法国、日本、南非等80多个国家都纷纷展开公共服务的民营化实践。以OECD为例，从1981年起始，几乎所有成员国都推行公共服务民营化[1]的政策，2006年进入民营化交易的公共服务价值就已高达725亿美元。何谓公共服务的民营化？对此，萨瓦斯指出，“从狭义上看，民营化指一种政策，即