推动技术标准体系的制度变革-基于行政法学理路的初步探究

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1、推动技术标准体系的制度变革——基于行政法学理路的初步探究[内容提要]本文对我国技术标准体系的制度变革加以探讨，对技术标准规范体系的革新，制定模式的变革，成本收益分析的引入，相应制度的配合展开了初步的研究。　　[关键词]技术标准；制度变革；成本收益分析　　一、推动技术标准规范体系的革新　　根据《中华人民共和国标准化法》的规定，国家标准、行业标准可以分为强制性标准和推荐性标准两类。其中保障人体健康，人身、财产安全的标准和法律、行政法规规定强制执行的标准是强制标准，其他标准是推荐性标准。但是由于我国强制性标准是由计划经济体制下所有

2、国家标准、部标准强制执行的要求转化过来，因此强制性标准的范围过宽。例如有的强制性标准没有区分一般的质量指标和需强制的环境卫生指标，[1]有的强制性标准还将某些不直接涉及性能指标的方法标准，[2]将产品标准中的术语、抽样、试验方法[3]，将不涉及安全、健康和环境的外观指标，将无法检验的指标[4]乃至待定的指标设置为强制性标准或强制性条文。17　　在法治发达国家，更多技术标准是由市场机制形成的推荐性标准。标准的实施，所更多依靠的并非国家的强制力，而是市场竞争的“锁定”效应。根据WTO/TBT协议的规定，为了不给国际贸易制造不必要

3、的障碍，各成员国仅应为实现正当目标而制定和实施技术法规，“正当目标”是指国家安全要求，防止欺诈行为，保护人身健康或安全，保护动植物的生命或健康，保护环境。在2004年6月完成的一项研究中，通过对我国现行的2952项强制性国家标准的分析，超出WTO/TBT协定规定的五个正当目标（维护国家安全，防止欺诈行为，保护人身健康与安全，保护动物、植物的生命与健康，保护环境）范围的有1612项，占总数的54.61%.[5]　　未来我国应根据“正当目标”的要求，对现行强制性标准进行清理整顿，逐步缩小强制性标准的范围，对于落在正当目标范围之内

4、，应将其转化为具有强制力的技术法规；对于超出正当目标范围的强制性标准，应根据具体情况予以废止或修正，或转化为不具有强制力的推荐性标准。强制性标准的范围，应以健康、安全和环境等存在外部性的，市场无法自动克服这些风险的社会性规制领域为限。而且即使在这些领域里，也并非所有标准的所有条文都是强制性的。17　　根据《中华人民共和国标准化法》的规定，可以将标准分为国家标准、行业标准、地方标准和企业标准四类。但这样的分类带有浓重的计划经济烙印，在计划经济时代，工业主管部门相当于一个大型国有公司，部门标准或行业标准主要是用于部属国营企业组织

5、生产用的。改革开放后，随着企业所有权和经营权的分离，工业主管部门不再完全是企业的所有者和管理者，组织生产的任务是每个企业自己的事，过去的行业标准管理体制也就不再合适了。　　尽管根据法律规定，行业标准的制订权归国务院有关行政主管部门。但是随着历次机构改革的进行，这些工业主管部门已经不复存在，行业协会目前实际上掌控了行业标准的制订和修订进程，但却不能以自己的名义颁布行业标准。目前行业标准由国家发展和改革委员会颁布，而这同作为宏观管理部门的发改委的职能不符。因此应当通过修订《中华人民共和国标准化法》，明确以“协会标准”的概念来取代

6、“行业标准”，以克服目前所面临的制度障碍。　　有论者认为地方政府可能会借助地方标准来推行保护主义，实行地方贸易壁垒的，因此主张废除地方标准，建立由国家标准、协会标准和企业标准构成的标准体系。但笔者对此持有不同的见解，在中国这样一个大国里，很多事项是具有地方性特色的，地方标准可以针对国家标准的原则规定，根据当地的经济条件和自然状况，提出更高的或者更具体的要求。地方可以针对有地方特色的农副产品和工业产品制订地方标准，可以针对当地的气候特征、人群结构制订地方环境标准。　　二、推动技术标准制定模式的变革17　　在“国家技术标准管理体

7、制和运行机制研究课题组”于2004年对101家行业协会的调研访问中，我国标准的管理体制，37％的专家认为仍然是计划经济模式。29％的专家认为，我国标准管理模式是计划经济模式但进行了部分改革。14％的专家认为，基本形成了市场经济模式，但还需要改进。只有2％的专家认为基本形成了市场经济模式，能够适应市场经济。[6]在未来，我国应逐渐形成由国务院授权标准化管理机构统一管理全国标准化活动，由行业协会积极开展标准制定活动，社会各界广泛参与标准制定过程的，以市场化为主导的新型标准制定模式。　　2001年4月，国务院决定在组建国家质量监督

8、检验检疫总局的同时，成立“国家认证认可监督管理委员会”和“国家标准化管理委员会”17。2001年10月11日，国家标准化管理委员会作为国务院授权履行行政管理职能，统一管理全国标准化工作的主管机构，在北京人民大会堂成立。与1956年成立的国家技术委员会标准局，1978年成立的国家标准总局，1