推动技术标准体系的制度变革——基于行政法学理路的初步探究

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1、推动技术标准体系的制度变革——基于行政法学理路的初步探究[内容提要]本文对我国技术标准体系的制度变革加以探讨，对技术标准规范体系的革新，制定模式的变革，成本收益分析的引入，相应制度的配合展开了初步的研究。　　[关键词]技术标准；制度变革；成本收益分析　　一、推动技术标准规范体系的革新　　根据《中华人民共和国标准化法》的规定，国家标准、行业标准可以分为强制性标准和推荐性标准两类。其中保障人体健康，人身、财产安全的标准和法律、行政法规规定强制执行的标准是强制标准，其他标准是推荐性标准。但是由于我国强制性标准是由计划经济体制下所有国家标准、部标准强制执行的要求转化过来，因此强制性标准

2、的范围过宽。例如有的强制性标准没有区分一般的质量指标和需强制的环境卫生指标，[1]有的强制性标准还将某些不直接涉及性能指标的方法标准，[2]将产品标准中的术语、抽样、试验方法[3]，将不涉及安全、健康和环境的外观指标，将无法检验的指标[4]乃至待定的指标设置为强制性标准或强制性条文。　　在法治发达国家，更多技术标准是由市场机制形成的推荐性标准。标准的实施，所更多依靠的并非国家的强制力，而是市场竞争的“锁定”效应。根据anceReview），也要求进行类似的分析。　　成本收益分析要求行政机构在确有“必要”时才制定规则，在制定重大的规则前，必须先对实施这项规则所花费的成本和可能得到

3、的效益进行分析，将分析结果向管理与预算局汇报，由该局审查该规则是否确实需要。行政机构还要对规则的替代进路的成本和收益，对不规制所产生的成本和收益加以分析。制定的规则应付出尽可能小的成本，来获得尽可能大的收益，如果没有选择相对花费较少的方案，那么必须为此说明理由。[8]这有助于克服常人在风险判断中易犯的常识性错误，也提高了规则的可接受性和透明性。[9]　　在真实世界中，并不存在一个“零风险”的状况，因此也不可能建立一个旨在实现“零风险”的标准。过度严苛的标准，可能会减少了一些潜在的风险可能，但是却可能为此支付高昂的成本，这包括行政机关实施标准的成本，企业遵守标准的成本，以及因此带

4、来的阻滞技术进步，以及资源配置的无效率等间接成本。因此标准水平的选择，需要在公众福祉的保护和产业利益的维护之间作出衡量。　　1979年7月31日颁布的《中华人民共和国标准化管理条例》第3条规定技术标准要作到“技术先进，经济合理，安全可靠”。1988年颁布的《中华人民共和国标准化法》第1条规定该法的目的在于“促进技术进步，改进产品质量，提高社会经济效益，维护国家和人民的利益”。第8条规定“制定标准应当有利于保障安全和人民的身体健康，保护消费者的利益，保护环境。”第9条规定制定标准应当有利于“提高经济效益”，“做到技术上先进，经济上合理。”根据这些规定，技术标准既要去努力确保公民福

5、祉，又要对产业界的利益予以关切。　　国务院于2004年颁布的《全面推进依法行政实施纲要》第17条中明确提出要“积极探索对政府项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度。政府立法不仅要考虑立法过程成本，还要研究其实施后的执法成本和社会成本”。对于市场化改革要求较为迫切而且较少涉及政治考量的标准制定领域而言，可以考虑将成本收益分析作为一种政策评估方法，引入到标准制订过程之中。[10]　　近年来在环境、职业卫生等领域的标准制定过程中，已经对标准制定的成本和收益有所关照。例如在2000年《中华人民共和国大气污染防治法》的修改过程中，全国人大环资委坚持认为中国汽车业虽然刚起步，但应高起点，

6、不能再生产污染严重的落后汽车，排放标准不能过低，拟采用欧洲汽车排放1号标准。为此全国人大环资委援引经济分析数据作为自己主张的论据，指出如果实现新的排放标准，所需的控制费用占国内生产总值的0.3-0.7%，但汽车工业的发展由于采用先进控制技术，对国内生产总值的贡献率可达3%.[11]　　但总体来说，我国技术标准制订中对经济利益与公共福祉等的度量和衡量，堪称是一笔糊涂帐，目前我国各类标准的生产成本无人核算或无从核算，一年到底要立多少个项目？这些技术标准的需求从何而来，由谁判定？判定的客观标准是什么？项目执行后如何监控？完成后由谁，通过什么方法来检验？[12]而且在对风险标准的估量过

7、程中，我们会更倾向于高估小概率事件发生的可能性，去高估这些事件对“公共健康”或者“公共利益”的影响，但是会低估乃至漠视技术标准对经济利益的影响。　　在标准制定特别是在环境、安全和健康等风险标准制定过程中，必须去追问这么几个问题：第一，遵守该标准会带来哪些直接或间接的成本；第二，是否因为标准的遵守而影响到我们其他方面的利益；第三，风险标准的制定，是否会带来新的风险；第四，标准执行中会有什么新的困难，执行上会有什么实际的问题。[13]当然需要指出的，成本收益分析方法并非包打天下的灵丹妙药，而只是