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1、2008年第3期学术探索2008年6月No.3,2008AcademicExplorationJun.,2008公共财政预算的法律性质论纲齐加将(华中师范大学政法学院,湖北武汉430079)摘要:基于财政立宪主义的理念,公共财政预算较之传统的国家预算、政府预算、公共预算和财政预算等名称更能准确地揭示出制度意义上预算本身的法律内涵。关于公共财政预算的法律性质,国际上存在着法律说、行政说和折中说等的争论,法律说应该是终结的取向。基于历史和现实的考量,我国公共财政预算的应然法律性质应该定位为一种特殊的
2、法律。关键词:预算;公共财政预算;法律性质中图分类号:DF411文献标识码:A文章编号:1006-723X(2008)03-0058-07自1996年开始,国家审计署每年都向全国人无疑具有极为重要的意义。大常委会提交审计工作报告,一年一度的审计风一、公共财政预算的基本法理分析暴至2007年,已经刮了十余次。令人深感遗憾的是“,问题年年揭露,违法腐败势头未见遏制,国关于公共财政预算,学界的指称形式多样,库资金仍然以令人触目惊心的数目被鲸吞!在如国家预算、政府预算、公共预算、财政预算等,这场让政府官
3、员多少感到惶恐的‘审计风暴’中,不一而足。不仅如此,更多学者对上述概念并没虽然每年都有为数不少的官员弄丢乌纱帽,受到有进行严格区分,而是在大体等同的意义上使用行政处罚甚至被追究刑事责任,而更多的却是:的。本文认为,上述界定均未能准确地揭示出预被揭露出有严重违法和腐败的单位,领导根本没算的全部内涵,也没有能够彰显出财政立宪语境有负任何责任,甚至照样升迁了⋯⋯在‘揭短’之下预算应该具有的价值,容易造成预算理论上的后,审计给中国社会和老百姓留下了什么?人们混乱和预算法治观念上的错位。就国家预算来的回答
4、是,审计虽被‘高高举起’,而后果处理却讲,该提法实际上受计划经济体制的影响较为深〔1〕(P181)被‘轻轻放下’。”造成这种现象的一个重要重,极易使预算沦落为国家以指令性计划直接配根源就在于制度上的监督———人事监督和财政置社会资源的财务手段。就政府预算来讲,虽然监督的不力,而加强预算监督无疑是解决问题的政府承担预算编制和执行之责并最终承担预算核心所在,因为预算“涉及国家财力的支出与分责任,是预算中的一个重要主体,但如果过分强配,是决定其他机关权力与能力的物质基调政府对预算的控制而忽略预算的议会
5、主权和〔2〕(P438)础”,是权力机关约束行政机关的最大利民主监督便违背了预算的宪法精神,难以体现议器。中国公共财政预算制度长期存在的一个重会的中心地位。就公共预算来讲,该提法体现了要问题就是,无论是理论界还是实际部门,对预公众的公共产品需求,具有现代公共财政的意算本身的法律性质缺乏一种清晰的认识,加之滋味。鉴于预算本身内涵的宽泛性,故而公共预算生于中国特殊国情和体制下的大量预算“软约本身无法区分同时作为公共意义上的宏观层次束”,上述“审计风暴”效果的虚化于是在所难免。的国家财政预算和中观层次
6、的企业财务预算,很因此,从理论上对预算的法律性质作出一种科学显然后者是无法纳入制度意义上的预算中的。而明确的认定,对于强化预算的法律效力,明晰就财政预算来讲,无论是封建专制国家还是计划行动中的指导思想,避免实践中的盲目与恣意,经济体制国家,均存在着财政预算,但这些预算收稿日期:2008-03-12作者简介:齐加将(1982—),男,湖北隋州人,华中师范大学政法学院06级经济法硕士研究生,主要从事经济法研究。58均无法与现代预算所基于的公共财政理论和财科目,且每个科目都要严格按统一口径、程序计政立
7、宪主义的立场相吻合。算和填列。综上所述,本文认为应该采纳“公共财政预第二,实质特征。主要是基干预算作为控制算”来具体地指称制度意义上的预算。首先,采政府财政收支行为的目的,秉承公共财政理念和纳“公共”一词,可以在某种程度上淡化“国家预财政立宪主义的需要而进行界定的,表现为控权算”本身带来的计划经济色彩及与之相伴随的预性、民主性、法治性、公开性等。具体而言,所谓算中的国家管理本位思想,避免了“政府预算”所控权性,即要求对预算权的行使进行有效监控、可能产生的预算主体单一和政府主导的错觉,同防止政府的
8、恣意行为并最终达至民众公共欲求时也克服了“财政预算”本身没有区分市场经济的最大满足,这是分权制衡思想在预算领域的集下的预算与非市场经济下的预算的弊病,从而达中体现;所谓民主性,即预算作为一种“法定的混①到与公共财政理论等的暗合。其次,以“财政”作合信托”,其必须经由作为民众代表的权力机为预算的限定词,可以突出本文所要讨论的制度关审议通过,整个过程都必须置于民众的掌控之意义上的预算———法定预算,乃是整个国家范围下,并以公众负担最小化和潜在公共欲望的最大内的宏观预算,以便与企业等内部的财务预算相满
