预算法律性质探究

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1、预算的法律性质探究预算的法律性质探究预算的法律性质探究摘要预算牵扯到社会活动的诸多方面，它具有财政性、政治性、法律性等属性，预算的法律性是最根本性问题，它直接关系到到预算的效力与财政秩序。关于预算的法律性质问题，国外存在预算行政说、预算法律说、预算法规范说和预算措施性法律说等争论，预算法律说应该是最终的取向。基于财政立宪主义，我国的预算法律性质应采取预算法律说。关键词预算预算性质预算法律性质作者简介：孙伟，中国石油大学（华东）法学系经济法研究生。一、预算的多重性质预算有多重属性，在不同的领域表现出它的不同侧面，也由此成为不同学科关注的重

2、点。预算具有财政性质、政治性质和法律性质等性质。（一）预算的财政性质首先，预算是根据一国的施政方针和国民经济计划编制而成，在经法定程序批准后，政府的各项活动必须按照预算规定的程序进行，不能超越预算范围活动。其次，预算是国家社会发展和国民经济长期规划的一部分。政府预算的期限通常是一年，而国家的社会发展和国民经济规划是长期的，所以预算收支安排要考虑长期发展的需要，因此政府预算实质上是国家长期社会经济计划在某一年度的横断面。第三，预算应该具有可制约弹性。各个部门在预算执行过程中，预算经费可能有余或者不足，需要实行有弹性的调整，以达到预算的总体

3、水平平衡。但这并不是说政府可以任意增减各部门的预算，调整预算必须在有制约的详细严密的程序中进行。（二）预算的政治性质从政治角度考察、政府预算是从财政方面反映的政府施政计划。一方面，政府必须编制预算，并报经议会批准，才能据此筹集预算收入和安排预算支出。另一方面，议会对预算的审批，不是停留在对编列数字进行稽核的水准上，而是要从稳定国家政局和发展整体经济这一大局出发，全面权衡利弊，最后经议会多数表决通过，充分体现了预算代表大多数人民意志的政治意义。（三）预算的法律性质预算的法律性质是预算最根本的性质，预算的财政、政治、行政性质都统一于其上。研

4、究预算法律性质的目的，并不在于简单的贴上一个标签，便于人们学习记忆和理解，更重要的是，通过某种程度的定性研究，明确预算的功能和立场。例如，如果将预算定性为行政行为，其制约行政权力的功能必将减弱。如果将预算定性为法律，则最符合财政民主主义。除此之外，明确性质还有助于法律解释。例如：如果预算完全等同于法律，当预算与法律发生冲突时，按照后法优于前法的原则，预算就可以修改或者废止法律。二、国外预算法律性质学说评析预算的法律性质直接影响到代议机关财政预算权的效力与代议机关对政府的财政控制权，因此，对于预算的法律性质在学术界尚无定论。英美法系将预算

5、和法律同等对待。而大陆法系国家则对预算的法律性质进行了深入的研究，按影响力大小有下列几种代表性的观点。（一）预算行政说该学说是日本二战前“明治宪法”下的主流学说。这种学说认为预算与法律有很大的差异。该学说又分为“训令说”和“承认说”。“训令说”认为预算是天皇对行政机关所作出的训令，只有内部规范的性质，不具法律性。“承认说”将预算视为议会对政府一年的财政计划的意思表示，是议会承认在下一年度间政府为应得支出的目的与金额以及增加作为充足之财源岁入的法律形式，仅在议会与政府间有效力。对于预算行政说其实是受到当时议会的功能的影响，而具有极高的时代

6、制约性。议会当时是天皇的辅助机构，预算仍被定性为行政行为也不足奇。对“训令说”而言，它的核心是仅发生对内的效力与拘束力，对外没有法律性，从财政立宪主义的立场来说，“训令说”在今日得不到支持，是不言自明的。对于“承认说”在财政民主制需求日益迫切的今天，它却维护集权统治，被时代抛弃是必然的。（二）预算法律说该学说主张预算是法律，由代议制机关依据法律审议通过，具备了法律的一般特征与国家的强制力。欧美各国认为预算与法律之间没有什么差异。英国白芝浩声称：“从大原则上讲，我不认为平民院在财政方面与它的其他立法功能的不同的功能。财政立法当然是每年的经

7、常性立法，这种经常性并不意味着某种质的不同，或者迫使人们予以区别对待。”?豍法国史也流传着这样的见解：“在预算和一般法律之间，是不承认性质上有区别的”。?豎在日本虽然“预算法规范说”仍然占有主流学说的地位，但是透过财政议会主义、财政法治主义的强化来贯彻财政民主主义，乃是日本宪法的基本精神，因此，预算作为法规范的权威性、拘束力应该提高，而法律说最能符合此要求，预算法律说也为相当部分学者所接受。（三）预算法规范说在预算性质的各种学说中，“预算法规范说”逐渐成为日本当下的主流学说，该学说认为预算作为国家财政行为的准则，是与法律并立的国法形式之

8、一。换言之，此说虽然认为预算与法律有异，但是对预算立场发生了根本性变化，不再把预算只是认为是岁入、岁出的估价单，而是规范政府行为的法律规范。该学说也列出了自己的理由：从法律性来说，预算中的任何一个组成部分，