土地执法共同责任机制思考

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1、赢了网s.yingle.com遇到民法问题？赢了网律师为你免费解惑！访问>>http://s.yingle.com土地执法共同责任机制思考　　土地无疑是一种最具公共属性的自然资源，对土地资源的管理和利用关乎国家与社会的各个层面。然而，长久以来大多数人认为土地管理责任理应由土地管理部门独立承担。这种土地管理格局被形象地概括为一家管，大家用”。可以说，土地执法难的现状在很大程度上是国土部门孤军无援因而回天乏力的结果。建立土地执法共同责任机制，从根本上说就是要明确政府各部门以及有关社会主体在土地利用、管理、保护和执法中的权责，促进各主

2、体相互合作，共同承担起土地执法的责任。那么，在土地执法中为什么需要其他部门的合作，对这一问题作出准确的回答，应成为破解土地执法困境的逻辑起点。　　现行土地管理体制的条块分工”结构评析法律咨询s.yingle.com赢了网s.yingle.com　　所谓条块”是我国行政管理实践中对分处不同组织关系内的政府机构的形象说法。所谓的条”是指从中央到地方各级政府中上下对应设置的专门履行特定职能的部门，即各类职能部门。所谓的块”则被用来指称由各职能部门组成的各级政府，其履行的职能是综合性的。　　一方面，国家对土地资源的管理职能主要是通过建国

3、以来逐步形成的条块分工”的行政体系行使和实现的，另一方面这一条块分工结构也构成了当前土地管理和执法的体制环境。　　在土地管理中，块”主要是指中央、省(直辖市、自治区)、市、区(县)、乡(镇)各级人民政府以及作为区人民政府派出机构的街道办事处等综合性组织。条”主要包括各级国土、建设、规划、发展改革、环保、工商、财政等职能部门和专业管理机构。就块”而言，各级人民政府依法享有辖区范围内一定权限的土地管理职权，同时依据法律或上级政府的授权对其辖区内的土地资源享有相应的使用权、收益权和处置权。依条”而论，虽然国土部门是法律规定的行使土地管

4、理与执法监察职能的专门部门，但其他多个部门的职能中也都或多或少涉及土地管理和执法的相关内容，如规划和建设部门等。还有一些部门虽然并不直接行使土地管理和执法的职权，但其职能却为土地管理执法所必需，如监察、公安部门等。法律咨询s.yingle.com赢了网s.yingle.com　　实践中，在行政体系的条块”之外，还存在一个范围更大的条块结构。这主要是指各级党组织、各级人民检察院、人民法院和其他一些被赋予公共管理职能的机构。这些机构在组织划分大体上也遵循了科层制原则。而作为基层自治组织的村民委员会在中国目前的国情下也可以被视为这一条

5、块结构的组成部分。　　在上述条块结构中，主要存在三种不同特征的组织关系形态：　　第一，条与条的关系，即自上而下实行垂直领导或业务垂直指导的职能部门或专业机构间的关系，包括上下级部门之间的层级关系和不同部门之间的相互关系。　　第二，块与块的关系，主要是指各级政府之间的层级关系和一级政府所属相并列的下级地方政府或政府派出机构之间的关系。第三，条块关系，即各级政府和各职能部门间的关系，主要包括职能部门和同级政府间的关系以及职能部门与下级政府间的关系。　　以某市国土资源局为例，作为土地执法合作主体和体制环境的条块结构中，至少包含了以下各

6、种关系形态：　　1.垂直管理的职能部门与同级人民政府之间形成的条块关系，如某市人民政府与某市国土局之间的关系，属于双重领导和业务协作关系。法律咨询s.yingle.com赢了网s.yingle.com　　2.垂直管理的职能部门与其上一级或下一级职能部门之间形成的条条关系。如某市国土局与所在的省国土厅之间、该市国土局与其下属的区县国土局之间的关系，属于业务领导或指导关系。　　3.同级职能部门间形成的同级条条关系，如某市国土局与某市建设局、规划局、发改委等之间的关系，属分工协作关系。某市国土局与该市检察系统或法院系统之间的关系大体上

7、也可以归入这种分工协作关系。　　可以说土地管理中的条块关系形态极为复杂。上下级之间，职能部门与各级政府之间，不同职能部门之间，其相互关系的运行规则、行政程序都是截然不同的。这种科层化的条块结构曾被马克斯•韦伯看作是理性在管理事务中的应用，其优点十分鲜明：适当的等级管理体制，权力自上而下集中，有利于政令的统一;按照职能进行部门划分，各部门分工明确，专业化程度高;强调严密的制度或规章，通过有力的制度约束保障决策的高效率。但科层化组织的这种高度等级化、专门化和制度化既是其优点，法律咨询s.yingle.com赢了网s.yingle.c

8、om也是其缺陷所在。权力过于集中，制约了下级组织的能动性;随着层级的增加，信息和资源在层级间传递的耗损随之增加，影响到政策的执行效率;部门分工的高度专业化导致功能固化，各个职能部门各自为政，使得组织的整体任务目标碎片化;过于强调严格遵循制度和规章，最终导致只对规