案例18公共管理过程决策与执行分离

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1、介绍英国的“执行局”［案例18］决策与执行相分离、提高行政效率的成功探索英国行政制度的突出特点是议会主权、部长责任制。内阁与各部向议会承担的责任，既包括政策的制定，也包挤政策的执行。长期以来，英国中央政府在决策上处于垄断地位，但缺少技术专家，过分依赖外部组织与专家。传统行政假化、缺乏灵活性和创新精神，社会服务效率偏低。中央行政执行能力较弱，部门的工作绩效没冇给了足够的重视，缺乏测定和控制绩效的冇效机制，被称为是没冇执行者的行政。一方面，内阁和各部部长感到责任负衣！过重，力不从心，影响政府决策的质量，高级文官的特长是政策分析和政策咨询。他们缺乏提供管理的

2、经验和技能，由于部门工作的多样性和复杂性，部长的工作负荷超过了个人能力，主要耕力不是放在政策和决策上，而是放在管理的细节上；另一方面，负责政策执行的公务员觉得政治任命官员的干预过多，没有足够的自主权，要求政府管理的很多领域远离直接的政治控制。绝大多数文官所从事的工作性质是服务的捉供，而部门内部的管理体制不是按照向公众捉供服务的需要设计的。英国80年代以來行政执行H主化改革，就是在这一背景下展开的。1983年，伊布斯（原帝国化学公司执行总裁）出任撒切尔夫人的效率顾问，负责效率小组的工作，在他的率领下制定了《改进政府管理：下一•步行政计划》。伊布斯建议在部

3、门内按照政策制定与政策执行分开的原则设立执行局（executiveagency）。1988年，撒切尔夫人宣布批准这个方案，标志着创设执行局的开始。同年8月，创设第一个执行局——车辆管理局。1991年增至48个，机构内公务员17.7万，占公务员总人数的37%；1997年达到124个，雇用了原公务员总数的76%。英国政府宣布，将把90%的政府公务员转到执行局。执行局所涉及的公共服务的范围非常广泛，包括社会福利的管理、监狱管理、证照的审核发放、就业管理、会议服务、军需供应、工商注册、专利保护、破产服务、标准计量、地产登记、药品管制、天气预报、农牧渔业服务等。

4、这些执行局规模差别很大，最大的是社会福利执行局,雇员6.5力人，最小的是外交部所属的会议中心，雇员仅30人。英国设立执行局的过程是口外而内的，一开始选择比较容易实施的单位进行，先设立执行局，而不是设立核心部。同时,执行局改革是逐渐推进的,严格按照条件标准进行,而不是一轰而上盲目建立。为了推进“下一步行政计划”，保守党政府专门成立了项目小组，财政部。部属机构转化为执行局，主要由执行局候选人的上级主管部门、下一步行动方案项目小组、财政部三方参与，一般要按照一系列的标准并通过一定的审杳程序：①主管部长首先耍确认该单位是否可以实行私有化或可以撤销。②如果政府介

5、入确有必耍，那么这职能是否可以通过合同岀租方式转给私营组织去完成。③这一单位所提供的服务是否具彳j独立性，是否可以独立承担责任。④主管部长是否需要介入该单位的日常管理，冇关政策制定和政策执行能否分开，只有这些问题明确后才决定是否设立执行局。执行局是设在部门内部的准行政机构，其主要构成要索是框架文件和首席执行官。执行局均在中央各部制定的政策和框架文件下履行职责，框架文件是主管部长和执行局负责人Z间签订的一种协议或工作介同，文件规定机构存在的目的和目标，捉供服务的具体内容，首席执行官的职责和权限，履行职责的资源配置，雇员工资和人事安排的约束条件等，一般有效

6、期为三到五年。框架文件确定双方的权利和义务，但它没有法律强制力。框架文件以长期规划和年度报告为基础，主管部长承担制定框架文件并根据年度审查修改框架文件的责任，执行局负责人则对既定框架下达到最佳结果承担个人责任。首席执行官是执行局的负贵人，执行局实行经理（负贵人）负责制，经理职位向全社会开放，竞争录用，级别通常为副次官，三级公务员。在选拔时主管部门都捉出负责人应具备的基木索质。由于机构的类型和业务不同，对负责人的要求也不一样，但冇一点是相同的，都强调必须冇领导变革的能力。特別重视吸引私营部门的管理者担当此任，借此引进繁荣部门的管理技术和工作作风，改变政府

7、传统的管理方式，目前执行局的负责人有一半来自非公务员队伍。有一些由公务员担任，也有些由私营公司高级主管担任，首席执行官与主管部长签订任期合同，合同到期时可以续聘或解聘。对年度工作情况向主管部长汇报，执行局负贵人在机构编制、人员录川、工资待遇、内部组织结构、财务管理等方面拥有充分的口主权，部长和主管官员对执行局的具体运作不实施直接干预。执行局具冇独立的法人资格，可以自己的名义从事职业范围内的各种活动，并由此承担相应的义务，它们是承担行政执行职能的公法人。执行局改革，使英国屮央政府组织结构发生了新的变化。部的下属单位的文官成为执行局的工作人员,少数级别高、

8、擅长政策分析和政策评估的文官与部长们共同组成粘干的核心部，核心部的主要任务是制定政策并对执行局