深度解析地方政府债务（宏观）

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1、目录一、地方政府债务的形成与演变3（一）2009-2016：从放任到规范3（二）2017-至今：双管齐下的纠偏51、针对地方政府和城投的债务监管52、对金融机构的监管6二、地方政府债务的分类与统计7三、地方政府的债务规模与压力测算9（一）隐性债务的规模测算91、从资金运用的角度进行测算92、从资金来源的角度进行测算103、从举债主体的角度测算134、对三种测算方法的评价15（二）地方政府的债务负担与压力151、债务率视角162、财政可用于偿债的支出角度19四、总结与政策建议21图表目录图表1：50号文的核心要点

2、5图表2：地方政府显性债务的组成7图表3：某省银行隐性债务用途9图表4：2013年6月末，地方政府或有债务的资金主要来源于银行贷款、债券和非标和融资租赁10图表5：资金信托投向基础产业的规模占信托贷款的比例现在稳定在35%左右11图表6：不同类型的融资租赁企业的期末合同余额12图表7：融资租赁公司的应收融资租赁款及相应投向基建行业的比例12图表8：IMF测算的地方政府债务情况13图表9：城投可能形成的隐性债务多以长期贷款为主14图表10：各省级行政区的隐性债务规模呈现中东部高、西部低的特征，分化较大16图表11

3、：考虑折算系数的地方政府债务一览17图表12：地方综合财力分项的计算公式18图表13：各省级行政区的综合财力一览18图表14：各省级行政区的债务率一览19图表15：地方一般公共预算支出中的刚性支出比例大概在78%左右20图表16：各省级行政区的最高隐性债务到期率一览21用两分法来看政府债务，我们可以发现中央债务比较明晰，自财政与央行职能明确分工后，其主要融资手段是发行国债，近几年净融资规模（赤字）大约在1.4万亿左右。而地方政府债务比较复杂，统计口径与范围虽存在异议，但规模较高已经成为共识，是当前政府杠杆的主要

4、贡献方，也是决定政府能否继续加杠杆的主要推手。本文即以地方政府的债务为焦点，主要讨论四个问题：第一，地方政府债务是如何形成与演变的；第二，明晰地方政府债务分类与统计口径；第三，依据第二部分的口径分类，对地方政府的债务规模与风险进行测算；第四，总结与相关的政策建议。一、地方政府债务的形成与演变地方政府债务问题的源头最早可追溯至1994年，当时施行的分税制改革重构了中央与地方政府之间的财政关系，财权向中央政府倾斜，而事权向地方政府下放，对地方财政产生了非对称的影响。在发展才是硬道理的引领下，地方政府有举债创收，搞活

5、经济的诉求。但作为分税制改革配套的旧《预算法》，规定地方政府不得直接举债。在收支压力之下，1992年上海成立上海市建设投资开发总公司参与城市建设的模式，开始在全国范围内推广。地方政府及其所属部门陆续出资成立平台公司，发展成城投模式这一具有中国特色的地方投融资模式。2008年金融危机后，城投帮助地方政府融资的功能得到进一步体现，因为央行与银监会在2009年3月份联合提出：“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。”首次认可了城投公司的辅助融资功能

6、。文件发布后，融资平台在全国范围内加速组建。据统计，2009年全国新增融资平台2000多家，与之对比的则是1992年至2008年全国以各种形式成立的融资平台仅6000多家。但正如我们现在所了解到的，城投公司并不是完全市场化的企业，从它的诞生开始，就跟地方政府债务之间有着千丝万缕的联系。（一）2009-2016：从放任到规范2014年前，为了提高城投公司的融资能力，完成基建任务，地方政府通过各种形式给城投融资提供担保是很常见的做法，但随着规模累计，这种行为背后所蕴藏的风险也越来越大。一方面，投资端，公益性项目和非

7、公益性项目不分，加之预算软约束，城投债务越滚越多；另一方面，融资端，城投债务和地方政府债务不分，地方政府实际承担的债务到底多少，难以计算。2011-2013年，中央开始对地方政府的债务摸底，为管控地方政府借助城投违规举债的行为做准备。2014年9月，国务院下发43号文，正式开启了规范地方政府的举债行为的大幕，其中有几条规定为后续若干年的地方债务监管建立起了基础性的框架，影响深远。（1）明确剥离城投的政府性融资职能，融资平台不得新增政府债务；（2）赋予地方政府适度举债的权限，明确地方政府债券是地方政府唯一的融资渠

8、道，在国务院确定并经全国人大批准的额度内，地方政府可以发行债券，并纳入预算管理；（3）对城投所举借的存量债务进行甄别，被甄别为地方政府负有偿还责任的债务，可以发行地方政府债券置换；（4）鼓励推广PPP模式，撬动社会资本参与基础设施和公共服务的提供。但随着2015年的经济下行和稳增长压力显著增大，在不违背“企业债务和地方政府债务不分”这一大前提下，后续新出台的政策开始出现松动。比如说PP