推进城乡基本公共服务均等化的财政政策研究

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中图分类号：F81密级：公开UDC：300学校代码：11832河北经贸大学硕士学位论文（学历硕士）推进城乡基本公共服务均等化的财政政策研究Fiscalpolicyresearchforpromotingequalaccesstopublicservicesinurbanandruralareas作者姓名：武晓娜指导教师：石树鹏教授学科专业名称：财政学论文完成日期：2013年3月二〇一三年三月十五日 中图分类号：F81密级：公开UDC：300学校代码：11832河北经贸大学硕士学位论文（学历硕士）推进城乡基本公共服务均等化的财政政策研究Fiscalpolicyresearchforpromotingequalaccesstopublicservicesinurbanandruralareas作者姓名：武晓娜指导教师：石树鹏教授学科专业名称：财政学论文完成日期：2013年3月 学位论文原创性声明本人所提交的学位论文《推进城乡基本公共服务均等化的财政政策研究》，是在导师的指导下，独立进行研究工作所取得的原创性成果。除本文已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中标明。本声明的法律后果由本人承担。论文作者（签名）：指导教师确认（签名）：年月日年月日学位论文版权使用授权书本学位论文作者完全了解河北经贸大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文得复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权河北经贸大学将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编学位论文。（保密的学位论文在_____年解密后适用本授权书）论文作者（签名）：指导教师（签名）：年月日年月日I II 摘要2011年我国进入第十二个“五年计划”，在“十二五纲要”中特别强调要“优化格局，促进区域协调发展和城镇化健康发展”、“改善民生，建立健全基本公共服务体系”。十八大报告中也指出要“统筹城乡发展”、“基本公共服务均等化总体实现”。当前，政府难以满足人民对基本公共服务日益增长的需求，而且城乡居民在享受基本公共服务水平上又呈现较大差距，这不利于我国构建和谐社会的目标，也不能体现出中国特色社会主义社会公平正义的内在要求。为了更好的实施“十二五纲要”以及贯彻落实十八大精神，本文选取“如何实现城乡基本公共服务均等化的政策研究”为主题。因此，推进城乡基本公共服务均等化的财政政策研究具有重要的理论和现实意义。本文采用的文献研究法和比较分析法。全文的第一章是引言部分，首先阐述了研究的目的和意义，然后对国内外有关基本公共服务均等化问题的研究情况进行了整理分析，接着简单介绍了本文的写作流程和论文结构，最后提出了本文的研究方法以及可能的创新点。第二章对公共服务、基本公共服务、城乡基本公共服务均等化的内涵进行了界定，并从城乡关系理论、新公共服务理论、和谐社会公平正义理论三个方面对本文的理论基础进行了分析，其中城乡关系理论有包含毛泽东思想中的城乡关系论和社会主义理论体系中的城乡关系论两个方面。第三章分析了城乡基本公共服务的差距。从义务教育、医疗卫生和社会保障三个方面进行了详细的比较分析。接下来，在本文的第四章中主要根据我国城乡在基本公共服务的较大差距来分析导致出现城乡基本公共服务发展失衡的原因，概括起来包括以下几个方面：一是二元化结构。城乡的二元化体制就会出现二元化的户籍制度，不同的户籍在享受基本公共服务上就会受到不同的待遇，也就拉大了城乡之间的差距。二是，各级政府在事权上的划分不够清晰。我国政府分为中央、省、市、县、乡五级，复杂的管理层次分级会导致事权的交叉重叠，也会出现职能缺失的情况，这都不利于城乡的均衡发展。三是，基层的政府的财权与事权不匹配。在分税制改革以后，财力不断向上级集中，事权却出现下放的现象，这样会导致基层政府没有足够的能力去提供公共服务。四是，转移支付制度不够完善。我国现行的转移支付制度在设计上存在缺陷，主要是目标不够明确、结构也不尽合理，不能有效发挥均衡地区间财力的作用。同时，我国的转移支付还缺少专门的法律法规来强化它的作用，保证它的实施。五是，在农村基本公共服务的供给体制也不完善。农村经济发展就比较落后，政府的财力业有限，单凭政府来满足农村居民对基本公共服务的需求是远远不够的。文章III 的最后，是全文的核心，也是通过研究最后得出的结果——促进城乡基本公共服务均等化的政策建议。根据造成城乡失衡的原因分析，针对性地提出改善的政策建议。首先，要打破城乡的二元化结构，建立起城乡统一的公共服务体制。如建立城乡统一的义务教育机制、协调发展城乡的医疗卫生服务以及完善城乡的社会保障机制。其次，完善政府的职能结构，建立事权与财权相匹配的管理体制。可以通过合理划分各级政府财权与事权、精简政府层次和适当下放财权三方面入手。再次，要完善我国的转移支付制度。纠正设计上的缺陷，成立专门的《财政转移支付法》来保障转移支付制度的实施。最后，通过对农村基本公共服务供给主体的创新和强化农民参与供给的体制来完善农村基本公共服务的供给体系。本文通过研究得出：要推进城乡基本公共服务均等化要打破二元结构，建立统一的公共服务体制；完善政府职能，建立事权财权相匹配的管理体制；完善转移支付制度；丰富农村基本公共服务供给主体，建立多元化供给体制。关键词：基本公共服务均等化城乡关系论城乡基本公共服务均等化IV AbstractIn2011ourcountryintotheTwelfth"fiveyearsplan",inthe"TwelfthFive-YearPlanOutline"particularlystressedtheneedto"optimizethestructure,promotingcoordinatedregionaldevelopmentandurbanizationhealthydevelopment","improvethelivelihoodofthepeople,establishandimprovethesystemofbasicpublicservices".Eighteenbigreportalsopointedoutthat"tobalanceurbanandruraldevelopment"theoverallimplementationoftheequalizationofbasicpublicservices".Atpresent,thegovernmentisdifficulttomeetthepeople'sdemandforbasicpublicservicesinthegrowing,andurbanandruralresidentstoenjoythelevelofbasicpublicservicesandalargergap,whichisnotconducivetotheconstructionofharmonioussocietyinChina,wecannotreflectthesocialistsocietywithChinesecharacteristics,theinherentrequirementofjustice.Inordertobetterimplementthe"TwelfthFive-YearPlanOutline"andimplementtheeighteenspirit,thispaperselects"howtoimplementthepolicyof"equalizationofthebasicpublicserviceasthetheme.Therefore,ithasimportanttheoreticalandpracticalsignificancetopromotethefiscalpolicyofequalizationofthebasicpublicservice.Thispaperadoptsliteratureresearchandcomparativeanalysis.Thefirstchapteristheintroductionpart,firstexpoundedthepurposeandsignificanceoftheresearch,andthenstudytheequalizationofbasicpublicservicesathomeandabroadwereanalyzed,andthenbrieflyintroducesthewritingprocessandthestructureofthispaper,finallyputsforwardthisresearchmethodandpossibleinnovations.Thesecondchaptertheconnotationofpublicservices,basicpublicservice,equalizationofthebasicpublicserviceisdefined,andthethreeaspectsoftheory,andfromurbanandruralrelationshipinthenewpublicservicetheory,harmonioussocietytheoryofjusticebasedonthetheoryofthispaperanalyzedtherelationshipbetweenurbanandruralareas,thetheoryhastwoaspectsincludingtherelationshipbetweenurbanandruralareasofMaoZedongthoughttheurban-ruralrelationstheoryandthetheoreticalsystemofsocialismtheory.Thethirdchapteranalyzesthegapbetweenurbanandruralbasicpublicservices.Thedetailedcomparativeanalysisfromthreeaspectsofcompulsoryeducation,healthycareandsocialsecurity.Next,inthefourthchapterofthisarticlemainlyaccordingtothebiggapbetweenChina'surbanandruralareasinbasicV publicservicestoanalyzethecausereasonofunbalanceddevelopmentofurban-ruralbasicpublicservices,generallyincludethefollowing:oneisthetwoelementstructure.Thetwoelementofurbanandruralstructurewouldbeintwoyuanofthehouseholdregistrationsystem,differenthouseholdregisterwillenjoybasicpublicservicesbythedifferenttreatment,alsowidenedthegapbetweenurbanandruralareas.Two,governmentsatalllevelsinthedivisionofresponsibilitiesisnotclear.TheChinesegovernmentisdividedintocentral,provincial,city,county,Townshipfivelevel,managementlevelandcomplexcausesresponsibilitiesoverlappingfunctions,alsocanappearthesituationoflackof,thisisnotconducivetothebalanceddevelopmentofurbanandrural.Three,propertyrightsandthegovernancegovernmentbasemismatch.Afterthereformofthetaxsystem,toconcentratefinancialresourcestothesuperioradministrativedecentralization,appearedphenomenon,thiswouldleadtothelocalgovernmentdoesnothavesufficientcapacitytoprovidepublicservices.Four,thetransferpaymentsystemisnotperfect.ThecurrenttransferpaymentsystemofChinahasdefectsinthedesign,themainisnotclear,thetargetstructureisnotreasonable,cannoteffectivelyplaytheroleofbalancedregionalfinancial.Atthesametime,China'stransferpaymentisthelackofspecificlawsandregulationstostrengthenitsrole,toensureitsimplementation.Five,inthecountrysidebasicpublicservicesupplysystemisnotperfect.Thedevelopmentofruraleconomyisrelativelybackward,thegovernmentfinancialindustryCo.,thegovernmentalonetomeetthedemandsofruralresidentsforbasicpublicserviceisnotenough.Attheendofthearticle,isthecoreofthewholethesis,--topromotetheequalizationofthebasicpublicservicepolicysuggestionsthroughtheresearchresultisfinallyobtained.Firstofall,totwoyuanstructuretobreaktheurbanandruralpublicservicesystem,establishaunifiedurbanandrural.Suchastheestablishmentofaunifiedurbanandruralcompulsoryeducationmechanism,thecoordinateddevelopmentofurbanandruralmedicalandhealthservicesandimprovetheurbanandruralsocialsecuritysystem.Secondly,improvethefunctionsofgovernmentstructure,phasematchingsetofpowersandpropertymanagementsystem.Throughreasonabledivisionatalllevelsofgovernmentfinancialauthorityandpowers,tostreamlinethegovernmentlevelsandfinancialappropriatedelegationofthree.Thirdly,toimprovethetransferpaymentsystemofourcountry.Thecorrectionofdefectsindesign,theestablishmentofthefiscaltransferpaymentlaw"special"VI toensurethetransferpaymentsystemimplementation.Finally,toimprovethebasicpublicservicesinruralareasthroughtheinnovationofthemainbodyofruralbasicpublicservicesupplyandstrengthenthefarmerstoparticipateinthesupplysystem,supplysystem.Thispapercomesto:Topromotetheequalizationofthebasicpublicservicetobreaktwoyuanstructure,theestablishmentofpublicservicesystemunified;Improvethefunctionsofthegovernment,establishthepowerstomatchthemanagementsystem;Improvethesystemoftransferpayments;Thesupplyofbasicpublicservicesinruralareasrichsubject,toestablishadiversifiedsupplysystem.Keywords:BasicpublicservicesequalizationtherelationshipbetweenurbanandruralareasEqualizationofthebasicpublicserviceVII 目录摘要.................................................................................................................................IIIAbstract.................................................................................................................................V1引言.................................................................................................................................11.1研究目的及意义......................................................................................................11.1.1研究目的..........................................................................................................11.1.2研究意义..........................................................................................................11.2国内外文献综述......................................................................................................21.2.1国内文献综述...................................................................................................21.2.2国外文献综述...................................................................................................51.3流程..........................................................................................................................61.4论文结构..................................................................................................................61.5研究方法和创新点...................................................................................................61.5.1研究方法..........................................................................................................61.5.2可能的创新点...................................................................................................62基本公共服务均等化的内涵界定和理论基础..................................................................72.1基本公共服务的界定...............................................................................................72.1.1公共服务..........................................................................................................72.1.2基本公共服务...................................................................................................72.2城乡基本公共服务均等化的界定............................................................................72.2.1城乡基本公共服务均等化...............................................................................72.2.2实现城乡公共服务均等化的必要性................................................................82.3理论基础..................................................................................................................92.3.1城乡关系理论...................................................................................................92.3.2新公共服务理论.............................................................................................112.3.3和谐社会、公平正义理论.............................................................................123城乡基本公共服务差距分析.........................................................................................143.1城乡基本公共服务差距过大.................................................................................143.2城乡义务教育方面的差距.....................................................................................14VIII 3.2.1城乡义务教育投入不均等.............................................................................143.2.2城乡义务教育师资力量存在明显差距..........................................................153.2.3城乡办学条件差距大.....................................................................................153.3城乡基础医疗卫生的差距.....................................................................................163.3.1城乡医疗卫生投入经费不均等......................................................................163.3.2城乡医疗卫生资源的差距.............................................................................173.4城乡社会保障的差距.............................................................................................183.4.1养老保险........................................................................................................183.4.2医疗保险........................................................................................................183.4.3社会救助........................................................................................................194推进城乡公共服务均等化面临的财政政策制约..........................................................204.1城乡的二元财政制度问题.....................................................................................204.2政府间事权划分不清晰.........................................................................................204.3基层政府的财权与事权的不匹配..........................................................................214.4转移支付制度不完善.............................................................................................214.4.1转移支付制度在设计上存在缺陷..................................................................214.4.2转移支付制度缺少法律支撑..........................................................................224.5农村基本公共服务供给存在问题..........................................................................235实现城乡基本公共服务均等化的财政政策改革的建议...............................................245.1打破“二元化”，建立城乡统一的基本公共服务体制.........................................245.1.1建立城乡统一的义务教育体制......................................................................245.1.2协调城乡医疗卫生事业的发展......................................................................255.1.3建立完善的城乡一体化的社会保障体系......................................................265.2建立中央和地方财权和事权相匹配的体制..........................................................275.2.1合理划分中央和地方的财权和事权..............................................................275.2.2精简政府层级.................................................................................................275.2.3适当下放财权.................................................................................................275.3完善转移支付制度.................................................................................................285.3.1提高一般性转移支付的比例..........................................................................285.3.2完善专项转移支付.........................................................................................28IX 5.3.3逐步取消税收返还.........................................................................................285.3.4加快转移支付制度中的法律法规建设..........................................................295.4建立多元化的基本公共服务供给体系..................................................................305.4.1城乡基本公共服务供给主体的创新..............................................................305.4.2形成农民对公共服务供给的参与机制..........................................................30结论.................................................................................................................................32参考文献.............................................................................................................................33后记.................................................................................................................................36攻读学位期间取得的科研成果清单...................................................................................37X 1引言1.1研究目的及意义1.1.1研究目的近年来，随着我国经济的快速发展，我国全体居民对义务教育、医疗卫生、社会保障等方面的基本公共服务的需求也呈现快速增长的态势，他们不仅要求量的增长还重视质量的提高，而现有的基本公共服务水平已经不能满足他们对公共服务的需求。从1978年改革开放以来，我国面临的社会主要矛盾依然是“人民日益增长的物质文化需要与落后的社会生产力之间的矛盾”，但是随着时代的变迁已经出现新的表现形式。快速增长的基本公共服务需求与基本公共服务供给不足之间的矛盾就是我国现阶段面临的社会矛盾之一。当前，我国基本公共服务非均衡发展的状况十分突显。伴随着城市、工业化的快速发展，农村、农业的发展就呈现滞后的状态，进一步拉大了城市和农村之间的差距。城市居民和农村居民当面临同一问题时受到的待遇也不尽相同。同时，在我国不同区域的经济发展水平也存在较大差距。在优先发展起来的东部沿海地区带动东部区域经济的快速发展，而中西部地区的发展就明显滞后，区域发展也出现失衡的状态。“三农”问题突出，农村发展缓慢，这些都有有违我们构建和谐社会的初衷。十八大报告中明确指出：要统筹城乡发展，更加注重公平正义，要“使发展成果更多更公平惠及全体人民”。为了深入贯彻党的十八大精神，要尽快找出促进基本公共服务均等化的可行性政策。本文先对城乡基本公共服务的相关理论进行了分析，在此基础上对我国城市和农村在基本公共服务方面进行了比较，认识到我国城乡之间存在较大差距，然后分析失衡的原因，最后针对具体原因提出促进我国城乡基本公共服务均等化的政策建议。1.1.2研究意义第一，理论意义。城乡基本公共服务均等化在学者当中已经成为研究的热点，他们根据自己选取的角度对这个问题进行深入研究。去年召开的第十八次代表大会为我国的社会建设提出了新的目标，本文是在对十八大报告全文研究的基础上，对城乡基本公共服务的失衡为问题进行研究分析的。从这个角度分析均等化的学者还不是很多。通过深入研究，可以清楚了解到我国政府在提供基本公共服务职能上的表现。政府作为公共服务的主要供给主体，有义务满足全体社会成员对基本公共服务的需求，而且应该确保城乡居民能到享受到大致相等的基本公共服务。通过对基本公共服务均等化问题的研究丰1 富了有关政府职能的理论体系，同时也进一步扩宽了对本问题的研究范围，让人们对基本公共服务均等化有更深入的认识。理论的研究是为了使实际执行过程中拥有更全面更细致的理论作指导。通过不断总结城乡建设的实践经验，给了我们新的角度去认识城乡基本公共服务均等化这个问题。要缩小城乡差距，实现城市和农村在基本公共服务方面均衡发展这个目标是需要理论作指导的，本文的研究意义就在于为我国基本公共服务的建设提供理论依据。第二，现实意义。实现城乡基本公共服务均等化可以促进我国经济发展方式的转变。在十七大报告中提出要“加快转变经济发展方式，要拉动内需，刺激国内消费市场”。可是，目前消费对经济的拉动作用并不明显，原因就是人们倾向于储蓄而非消费。在对未来消费不明的情况下，他们需要留存一部分钱来应对子女教育、医疗和养老方面的支出。因此，如果政府能够为公民提供较为完善的基本公共服务，让大家无后顾之忧，那样即期的消费水平会快速上升，进而拉动我国经济的增长。同样，让农村居民也享受到与城市大致相等的公共服务后，也会刺激农民的消费需求。实现城乡基本公共服务均等化可以更好的实现“发展成果更多更公平惠及全体人民”的目标。全体社会成员都有平等的权利和机会去享受基本公共服务。实现城乡基本公共服务均衡发展后，城乡之间的差距缩小了，充分体现中国特色社会主义的内在要求——公平正义，社会也会因此变得更加安定团结。同时，实现城乡公共服务均衡发展对构建和谐社会也有促进作用。1.2国内外文献综述1.2.1国内文献综述（一）基本公共服务均等化内涵近年来，我国对城乡基本公共服务均等化问题进行了比较深入的研究。各位学者、专家都发表了自己的观点，现在将其中一些比较有代表性的观点进行归纳总结。常修泽（2007）在《逐步实现基本公共服务均等化》一文中指出，基本公共服务均等化就是政府能为每个人提供最低标准的基本公共服务，并且所有社会成员享受到的基本公共服务都有相关的制度作保障。贾康（2006）在《区分“公平”与“均平”，把握好政府责任与政策理性》一文中，认为政府应该保证能够为全体社会成员提供最低限度的义务教育、社会救济、社会保险等基本公共服务。刘明中（2006）在《推进公共服务均等化的手段——财政部副部长楼继伟答本报记者问》写到，在一个国家中，不管公民2 居住在什么地方都可以平等地享受国家提供的最低标准的基本公共服务。唐钧（2006）在《“公共服务均等化”保障6中基本权利》中，认为均等化并非完全的平均主义，而是将基本公共服务的差距缩小到一定范围之内（可接受的范围内），然后再进一步缩小。基本公共服务均等化就是说每位社会成员都应该享受不低于最低标准的服务。以上这四位学者的观点都是基于“最低标准”的观点来阐述基本公共服务均等化的内涵的。丁元竹（2009）将基本公共服务均等化界定为：“中央政府通过制定关于基本公共服务国家标准（设施标准、设备标准、人员配备标准、日常运行费用标准），在财政上确保负责提供服务的地方政府具有均等提供这些基本公共服务的能力，确保社会、政府、服务机构在不存在歧视的前提下使每个公民不分城乡、部分地区地能够有机会接近法定①基本公共服务项目的过程。”丁元竹是基于“标准化”的观点来界定基本公共服务均等化的内涵的。刘尚希（2007）在《基本公共服务均等化：现实要求和政策路径》中，指出均等化侧重于机会均等，全体公民都应该有平等的机会来享受基本公共服务。安体富、任强（2007）认为，均等化包含两部分内容：一是机会均等，即有同等的机会享受基本公共服务；二是，结果均等，即全体居民享受基本公共服务的结果是均等的。联合国开发计划署（2008）在《中国人类发展报告：惠及13亿人的基本公共服务》中提出，基本公共服务均等化就是实现城乡居民在义务教育、医疗卫生、社会保障等方面享受同等的待遇。胡祖才（2010）认为，基本公共服务均等化就是所有社会成员获得基本公共服务的结果大致相等，同时获得的基本公共服务是与社会发展水平相适应的。以上这些观点是基于“机会、权利、结果均等”的观点定义基本公共服务均等。（二）基本公共服务非均等化的原因分析随着近年来我国对城乡基本公共服务均等化问题研究的深入，我国学者对造成城乡不均等现状的原因也有了较为全面的分析，概括起来，主要有两个方面的内容：第一，是由于区域经济发展水平的差距造成的。张启春（2009）将城乡基本公共服务出现失衡的原因分了两个方面来阐述：其一，由于各个地区的税基不同进而造成地区间在经济发展水平上产生了差距，并且差距呈现扩大的趋势；其二，即便采用相同的税基，但是由于各地区政府在税收征收管理方面存在差异，比如征收能力有高有低等就会影响财政收入的差距，进而就限制了地方政府的财力状况。张健（2010）指出，形成我国现在的城乡基本公共服务非均等的原因是有多方面的。“既有历史原因，也有自然的原因；既有①姜鑫,罗佳.关于我国城乡基本公共服务均等化问题的研究[J].管理学刊,2012(4):96-100.3 ①体制性的原因，也有发展阶段等方面的原因”。我国地域范围广阔，是一个人口大国，各地区由于所出地理位置、物质资源、经济基础方面的差距，形成了适合本地区的经济发展方式，而且不同地区间的生产力水平也存在较大的差距。而且，计划经济体制在我国存在了较长时间，对全国的生产力布局和经济结构方面也产生了一些负面影响，导致不同地区的在经济发展水平上出现失衡状态。第二，由于一些政策的实施而影响了地区间基本公共服务水平的均衡发展。王磊（2006）重点指出造成地区间基本公共服务非均等的原因是我国现行的转移支付制度不完善。首先，税收返还拉大了进一步拉大了城乡之间的差距；其次，一般性转移支付对均衡地区间财力的作用非常有限，在个别地区甚至出现拉大差距的负面效应；再次，专项拨款起到了一定缩小差距的作用，但是对资金的限制较多，也影响了均衡地区财力的效果。宋小宁和德宇（2008）二人是从优惠政策这方面入手，他们认为实施优惠政策对提升地区基本公共服务水平的影响在不同地区也存在差异。在较发达的地区，实施优惠政策确实对提升公共服务水平有一定的积极作用，但是在欠发达地区，甚至是贫困地区中，政府更倾向将资金投入到经济建设当中，而对于提供义务教育、医疗卫生等方面的公共服务依然缺少财力，供给水平有限。因此，如果实施优惠政策仅是为了提高经济发展水平，那样会使地区间的差距进一步扩大。（三）实现基本公共服务均等化的路径分析在深入分析现阶段出现城乡基本公共服务非均等化的原因之后，国内的学者也纷纷提出关于促进城乡基本公共服务均等化的对策。现将各位学者的观点整理如下：迟福林（2006）指出，“实现城乡基本公共服务均等化的关键在于要建设公共服务型政府，同时建立以公共服务为导向的干部政绩考核制度和中央政府对地方的问责制”。②方栓喜和匡贤明（2007）二人也是从政府转型角度考虑，认为各级政府应该加快实现向公共服务型政府的转型。刘德吉（2008）指出，政府在公共服务的供给中起主导作用，但是建议将基本公共服务的供给体制变得多元化，让多种社会力量参与到公共服务的供给当中，政府始终作为主要供给主体，但同时对其他供给主体进行监督。基本公共服务的供给多元化之后也能有效提高供给质量和效率。常修泽（2007）认为，我国应将财政资金更多的用于对基本公共服务的供给上，同时降低财政资金投入到竞争性领域的比重。以上这些学者都是从政府的角度来提出相应的政策。①要锦芝.公共服务均等化视角下的转移支付制度[D].昆明,云南财经大学,2012.②吴乐珍.我国基本公共服务供给中的失衡问题研究[D].浙江,浙江大学,2012.4 另外一个角度是从国家的财政管理体制入手，分析如何完善现行体制来实现公共服务的均等化问题。金人庆（2006）指出，要解决城乡基本公共服务的失衡发展要合理地划分中央和地方的事权和财权、同时要给予地方政府与事权相适应的财权。阎坤（2007）提出，完善转移支付制度是主要手段，可以尝试纵向和横向相结合的转移支付模式，调整利益的分配格局。陈朝宗（2011）提出，优化转移支付的结构可以促进公共服务的均衡发展，“增加用于公共服务的转移支付规模，减少其他用于非公共服务的转移支付规模，对转移支付中补助数额不变且长期固定的项目直接列入到中央对地方的体制性补助①中”王磊（2006）指出，由于一般性转移支付在转移支付总额中所占比重较少，所以它对均衡地方财力的作用非常有限。只有扩大一般性转移支付的规模，才能有效发挥它对实现基本公共服务均等化的促进作用。同时，专项转移支付对均等化的作用形式取决于该资金的使用途径，可以说对实现基本公共服务均等化有一定作用。1.2.2国外文献综述（1）基本公共服务的内涵在19世纪50年代以后出现了对基本公共服务内涵的研究，阿道夫·瓦格纳是提出“公共服务”这个概念的第一人。瓦格纳认为，在分析财政经济中国家正常支出时，就需要筹划在国家支出中支付的工资或者用于提供公共服务的资金。这部分资金被称作财政需要。美国的保罗·格莱特和玛格·斯蒂芬对公共服务的定义是：在市场失灵情况严重时，政府通过合理的干预而提供给社会成员的服务。萨缪尔森（1965）指出，当每个人在消费某些产品时并不会影响其他人对这种产品的消费，这样的“产品”实质上就是具有非排他性的服务，因此他认为公共产品和公共服务是同一事物的不同说法而已。来自法国的学者莱昂·狄骥认为，那些必须由政府规范、控制、以及保障并且能够实现或者促进社会团结的活动称之为公共服务。埃莉诺·奥斯特罗姆（2000）指出公共服务就是以服务形式存在的公益物品，而公共服务具有非排他性、非竞争性和不可衡量的特性。（2）有关公共服务不均等的原因分析在国外，对基本公共服务非均等化的研究比较少，不如我国的研究那么深入。威廉姆森的观点可以认为是比较有代表的，他在《区域不平衡与国家发展过程》一文中提出一个理论——倒U型理论。这个理论指出，一个国家的经济在不断发展的过程当中，地区间的增长差异的变化趋势呈现“倒U型”。而地区间经济发展水平的差异就会影响各地对公共服务的供给水平，出现非均等的局面。威廉姆森还指出，在经济发展的初期，①要锦芝.公共服务均等化视角下的转移支付制度[D].昆明,云南财经大学,2012.5 地区差异和经济发展成正相关，然后差异趋于稳定，当经济发展到成熟阶段后，地区间差异和发展水平成负相关。1.3流程第一阶段：2012年3月-7月，充分利用图书馆、网络、书刊、杂志、统计年鉴等资源搜集资料。第二阶段，2012年8月-11月，通过大量的资料作为参考完成论文得初稿。第三阶段，2012年11月-12月，根据导师意见认真修改全文，形成二稿。第四阶段，2013年1月-2月，结合国内新形势、新政策给文章加入新的元素，并准备定稿。第五阶段，2013年3月-4月，完成论文修改，定稿并结束论文写作。1.4论文结构本文分为五个部分，第一部分是引言，主要包括本文的研究目的、意义、国内外有关基本公共服务均等化问题的研究综述、文章写作流程以及研究方法和创新点；第二部分是内涵界定和理论部分；第三部分是差距分析，选取三个方面对城市和农村的基本公共服务水平之间的差距进行分析；第四部分，成因分析部分，提出制约城乡基本公共服务均等化实现的问题所在；第五部分，文章的最后部分是政策建议。通过上章提出的问题分析提出相应的对策。1.5研究方法和创新点1.5.1研究方法（1）文献研究法：大量收集相关的文献资料，充分了解其他学者对这个问题的研究思路和方法，再次基础上选取自己的角度，完成论文的写作。（2）比较分析法：文章的第三部分，在进行城乡基本公共服务差距分析时采用了比较分析法，通过对城市和农村基本公共服务上的差距找出造成失衡的原因。1.5.2可能的创新点本文在创作过程中紧密联系新政策、新制度的实施，将十八大精神融入到文章中，在贯彻落实十八大精神下提出推进城乡基本公共服务均等化的政策建议。6 2基本公共服务均等化的内涵界定和理论基础2.1基本公共服务的界定2.1.1公共服务“公共服务是指建立在一定社会共识基础上，为实现特定公共利益，全体公民不论其种族、性别、居所、收入和地位等方面的差异，都应公平、普遍享有的服务。根据公共服务的内涵，其范围包括：国防、外交、公共教育、公共卫生、生态环境、基础科技、①文化娱体、其他公共服务等方面”。公共产品是和公共服务紧密相关的一个概念，美国经济学家萨缪尔森提出，“公共产品是指那种不论个人是否愿意购买，都能使整个社会每一成员获益的物品”。严格地讲，公共产品既包括有实物形态的公共产品，也包括无实物形态的公共产品，即公共服务，因而公共服务就是公共产品的一部分。但更多的学者倾向于将公共服务和公共产品视为同一概念在不同问题上的区别表述。本文就将公共产品与公共服务视为同一概念。2.1.2基本公共服务公共服务从属性可以分为基本公共服务和非基本公共服务。基本公共服务是指：“建立在一定社会共识基础上，根据一国经济社会发展阶段和总体水平，为维持本国经济社会的稳定、基本的社会正义和凝聚力，保障公民最基本的生存权和发展权，全体公民都②应平等的享有的公共服务”。具体来讲，就是以政府为核心的公共部门依照法律法规，为了保障社会全体曾元的基本社会经济权利而向全体居民提供的基础性公共服务，“十二五规划纲要”中提到“十二五”时期基本公共服务的范围和重点是：公共教育、就业服务、社会保障、医疗卫生、人口计生、住房保障、公共文化、基础设施、环境保护九个方面的内容，涵盖了关系百姓切身利益的方方面面。2.2城乡基本公共服务均等化的界定2.2.1城乡基本公共服务均等化均等化不等同于一般意义上的平均化，也不是简单的数量一致。在社会主义市场经济条件下，也做不到绝对的平均。对于均等化的科学界定是指基于公平的原则，通过政①刘堂灯.城乡基本公共服务均等化的困境与对策[J].商业现代,2012(8):100-102.②陈昌盛等.中国公共服务:体制变迁与地区综合评估[J].中国社会科学出版社,2007:32.7 府的政策调节，把社会各阶层、各地域的贫富差距控制在一定的范围之内，以促进城乡之间、区域之间，以及经济和社会之间协调、稳定、可持续的发展，使社会的每个阶层、每个成员都能平等的享有社会经济发展的成果，维护社会的公平与正义。城乡基本公共服务均等化是指一个国家的公民无论是居住在城市还是居住在乡村，政府都要为其提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公①共服务。使城乡居民在享受基本公共服务的数量、质量和可及性方面大体相当。2.2.2实现城乡公共服务均等化的必要性（一）维护社会公平正义的必由之路公平正义是中国特色社会主义的内在要求。但是，当前我国城乡基本公共服务的供给存在严重失衡，在基础教育、医疗卫生、社会保障等方面有较大差距，还不能满足农村居民的需求，这就加大了社会的不公正程度。其实，这些都与城乡基本公共服务非均等化有直接关系。因此，推进城乡基本公共服务均等化是我国统筹城乡发展、建设社会主义新农村、全面建设小康社会的重要手段，也是维护社会公平正义的必由之路。十八大报告中指出：“要在全体人民共同奋斗、经济社会发展的基础上，加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度，逐步建立以权力公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，努力营造公平的社会环境，保证人民平等参与、平等发展权力。”②（二）促进社会和谐的必然要求社会和谐是中国特色社会主义的本质属性。和谐社会包括人与人、人于自然、人与社会的和谐。但是，城乡基本公共服务的非均等化现状并不能满足构建和谐社会的条件。城乡差距依然较大，是的人与人之间、人与社会之间的矛盾不断加剧，严重影响构建和谐社会。因此，实现城乡基本公共服务均等化将成为促进社会和谐的必然要求。同样，十八大报告中“必须坚持促进社会和谐。要保障和改善民生放在更加突出的位置，加强③创新社会管理，正确处理改革发展稳定关系，最大限度增加和谐因素。”（三）建设服务型政府的必然选择党的十八大报告指出，要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设智能科学、结构优化、廉洁高效、人民满①姜慧.我国城乡基本公共服务均等化问题研究[D].山东,山东师范大学,2012.②胡锦涛.中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[R].2012.③同上8 ①意的服务型政府。服务的内容就是要建立健全符合国情、切实有效的公共服务体系。服务型政府要以实现全体公民的公共利益为根本目标。而实现城乡基本公共服务均等化就是需要政府将更多的职能转向公共服务，为城乡居民提供均等化的基本公共服务，实现全体公民的公共利益。因此，推进城乡基本公共服务均等化是建设服务型政府的必然选择。2.3理论基础2.3.1城乡关系理论（一）毛泽东思想中关于城乡关系的理论1949年新中国成立以后，中国共产党逐步意识到处理好城市和农村的关系是非常重要的。同年的3月5日在西柏坡召开了中共七届二中全会，毛泽东同志在会上作报告，提出我党的工作重心开始由农村转向城市，开始由城市领导农村的新时期。随着国际局势的稳定，毛泽东意识到我国的主要矛盾是人民内部的矛盾，是关于物质资料分配问题的矛盾。发展初期，指出为了缓解经济发展与人民生活的矛盾，不仅要不断提高经济发展水平，更要保障人民的生活水平，农业和工业都要兼顾到。中国是一个人口众多的农业大国，毛泽东提出要正确处理以农业为基础和以工业为主导的关系。我国地域辽阔，受到各地区地理环境的影响经济发展水平也会有所差距，再加上历史遗留的问题，我国在区域利益分配中必然会出现矛盾，于是，毛泽东提出“沿海的工业基地必须充分利用，②但是，为了平衡工业发展的布局，内地工业必须大力发展。”1956年三大改造的完成确立了社会主义制度，从此我国进入社会主义初级阶段。在这个阶段，毛泽东提出要贯彻“统筹兼顾、适当安排”的方针。最高国务院会议第十一次（扩大）会议上毛泽东作了《关于正确处理人民内部矛盾问题》的讲话，指出，“粮食、灾难、就业、教育等问③题要走统筹兼顾的路线，从实际出发，协调力量，适当安排”。要实现城乡基本公共服务均等化就是要结合实际，统筹工农业发展，逐步解决城市和农村在生产和生活当中不相适应的问题。毛泽东思想是我党宝贵的精神财富，为处理我国城乡关系奠定了扎实的理论基础。（二）社会主义理论体系中关于城乡关系的理论中国特色社会主义理论体系是包括邓小平理论、“三个代表”重要思想以及科学发①十八大报告解读:如何建设人民满意的服务性政府.②林巧红.城乡基本公共服务均等化问题与对策研究—基于科学发展观视角[D].福建,福建农业大学,2012.③同上9 展观等重大战略思想在内的科学理论体系。首先，邓小平理论是中国特色社会主义理论体系的开拓和奠基之作。邓小平指出，在我国人口中占较大比重的是农村居民，因此我国社会能不能安定有序的发展重点是要看农村是不是在发展，农村居民的生活是不是再提高。同时还指出，没有农村这个稳定的基础城市也不能得到良好的发展。从中国的国情来看，城市和农村的关系问题是一个重要的方面，可以将政治、经济、社会、文化等各个方面联系起来。1978年召开的十一届三中全会继承和发展了毛泽东关于城乡兼顾的思想，同时也纠正了“重城轻乡、重工轻农”的思想。在探讨如何才能找到一条科学的发展之路这个问题上，邓小平也指出了自己的看法，他认为“真正的社会主义到了就是①要逐步缩小城乡差别，只知道重量是、搞副业是不够的”。他还强调，不论我国的工业发展得有多快多好，国家收入有多么大提高，都不能忘记照顾城市和农村的关系，城乡之间存在差距的存在不可避免的，但是不能让差距过大。以邓小平为核心的第二代领导集体选择了一条由农村带动城市的发展路径。1982年，在农村的经济体制改革有了较大突破，农村率先实行了家庭联产承包责任制，使得农村生产力得到解放。1984年以后，我国将经济体制改革的重心移到城市，发展城市的工业，使城市走向工业化的道路，全面进行经济体制的改革，努力实现“消除两极分化，最终达到共同富裕”的目标。在1993年召开的十四届三中全会上提出要形成城市和农村相互开放、统一的市场体系，同时还强调在收入分配制度当中不仅要重视效率，也要兼顾公平。实现均等化就是更加强调城市和农村居民平等的享受经济发展带来的成果，而不再是“重什么，轻什么”的传统思想，更讲究“平等、公平”的思想。邓小平理论的提出对我党、我国的社会主义事业都有重大意义，在毛泽东关于城乡关系理论之后更加丰富和发展了城乡关系理论。随着社会主义市场经济的快速发展，城市和农村之间的矛盾更加突出，我国的二元化经济体制严重制约了农村的经济发展。城市的工业高速发展，农村的农业却发展迟缓，江泽民同志观察到城乡、工农业发展极不协调的状况，于是提出了“统筹城乡发展”的理论，进一步完善了城市关系理论。江泽民指出，农业是我国的基础产业，在国民经济的发展过程中起着至关重要的作用。如果“三农”问题不能有效解决，我国实现社会主义现代化的目标就不能顺利完成。江泽民同志还强调，我国市场经济要得到更快的发展、城市工业化程度想要实现更高的目标，就更加需要农业的发展做基础，因此面对快速的经济发展和越来越高的工业化程度，要加强对农业的保护和扶持，同时也要维护好农民自身的利益，进而提高他们生产的积极性、主动性和创造性。江泽民指出城镇发展建设①李羚.邓小平城乡关系与中国现代化发展道路探索[J].毛泽东思想研究,2012(6):67-72.10 上升到一定程度后对农村剩余劳动力的转移也能起到积极的作用，进而能有效解决农村的发展问题。2000年江泽民同志在广东省考察工作时，在对我党历史经验进行全面总结之后，从如何适应新形势新任务的要求出发，对“三个代表”重要思想进行了较为全面的阐述，其中“代表中国最广大人民的根本利益”也就是说不论是城市居民还是农村居民都有平等的权利享受该得的利益。江泽民同志从我国的基本国情出发，再认识到城市和农村发展存在加大差距后，从长远利益考虑，构想出均衡城乡发展的基本框架。作为第四代领导集体的核心——胡锦涛同志在2003年7月28日的讲话中提出了科学发展观的重要思想，它是按照“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的要求推进各项事业的改革和发展的一种方法论。进入二十一世纪以后，城市和农村的收入差距逐渐扩大，在全国人口当中低收入群体和贫困群体仍然占据较大比重，再加上农业基础薄弱，农村的发展仍然比较滞后，统筹城乡发展变得更为重要，“全面、协调、可持续的发展观”也就应运而生。发展是科学发展观的第一要义，以人为本是核心，统筹兼顾是根本方法。我们现在所追求的“城乡基本公共服务均等化”其实就是以人民的根本利益为出发点，在不断满足全体社会成员对基本公共服务需要的同时，让城乡居民能够平等的享受经济发展取得成果，最终实现人全面发展的目标。当前，伴随着我国经济发展水平的快速增长、工业化程度不断提高，工作重点已经发生了转变，现阶段已经是“工促农，以城带乡”的发展格局。2005年在北京召开的十六届五中全会中提出在我国现代化进程当中最重大的历史任务就是建设社会主义新农村，并提出了一系列要求。2008年召开的十七届三中全会中，全会审议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，同时也指出农村改革的基本目标任务是：到2020年，建立更加健全的农村经济体制，同时要建立起城乡社会发展一体化体制机制。任务目标的确定，更进一步推进了城市和农村在经济、生活等各个方面的一体化。科学发展观的重要思想强调我们在求发展的同时要注重采用科学的发展路径、和谐的发展路径，更好地促进城乡基本公共服务的均等化。2.3.2新公共服务理论新公共服务理论的主要代表是美国著名公共管理学家罗伯特·登哈特，这种理论是一批公共管理学者基于对新公共管理理论的反思，特别是在对企业家政府理论缺陷进行批判的基础上建立的一种新型的公共管理理论。登哈特夫妇对新公共服务的原则进行了归纳：一是服务而非掌舵。这是最突出的一项原则。意思是说，作为公共管理者不在于对社会的控制或者驾驭，而是体现在帮助公民表达和实现他们的共同利益；二是公共利11 益是目标而非副产品。就是强调公共利益是管理者和公民共同的利益和责任，它是目标而不是副产品；三是，战略地思考，民主地行动。在新公共服务理论中指出，只有通过集体的努力和协作才能有效、负责任地贯彻执行公共需要的政策和计划；四是，服务于公民而不是顾客。新公共服务理论认为，政府与公民之间的关系是不同与工商企业与顾客之间的关系的；五是，责任并不是单一的。即政府不能只关注市场，也要关注宪法和法令、社会价值、公民利益等。新公共服务理论认识到责任的现实复杂性；六是，重视人而不只是生产率。新公共服务理论家在探讨管理和组织时特别突出“通过人来管理”的重要性；七是，超越企业家身份，重视公民权和公共事务。新公共服务理论明确指出，政府是由公民所有的。2.3.3和谐社会、公平正义理论当今社会提的最多的一个词就是“和谐”，人们都渴望生活在一个和谐的社会当中，不论是人与人之间的相处、人与社会的相处还是人与大自然的相处都能够和谐，趋于一种平和的状态。十六届四中全会于2004年在北京召开，会议上第一次提出中国共产党作为我国的执政党需要不断提高构建社会主义和谐社会的能力。构建社会主义和谐社会是实现全面建设小康社会的一项重要内容，要实现在政治、经济、社会等各个方面都能平衡有序的发展。在和谐的社会形态中每位成员都能平等的权利去享受社会成果。现阶段，我国出现的城乡基本公共服务非均等化问题就违背了和谐社会的构想，因此对全面建设小康社会也带来了不利影响。要实现城乡基本公共服务的均等化就必须要处理好城市和农村、工业和农业之间的关系，尽量形成一种平衡的状态。促进城乡基本公共服务的均等化也为构建和谐社会提供了良好的社会基础。谈到“和谐社会”肯定会联想到“公平正义”，可以认为“公平正义”是“和谐社会”的一种表现形式。在去年召开的第十八次全国代表大会上，胡锦涛同志所做的报告中指出：公平正义是中国特色社会主义的内在要求。我国要逐步建立起“权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系”。为了确保到2020年我国能实现全民建成小康设计的目标，报告中首次提出“实现国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番”，另外，报告中还强调了“两个同步”，即居民收入增长和经济发展同步、劳动报酬增长和劳动生产率提高同步。以上几点都充分体现我国要实现人民共享发展成果的思路。胡锦涛同志在会议上做了关于“必须坚持走共同富裕道路”的阐述，阐述中强调“使发展成果更多更公平惠及全体人民”。目前，我国城市和农村在义务教育、医疗卫生和社会保障等方面的基本公共服务上还存在较大差距，城乡居民并没有享受到平12 等的待遇，两极分化问题比较严重，不利于社会的稳定。因此，我们需要认真贯彻落实科学发展观，逐步实现社会的公平正义。13 3城乡基本公共服务差距分析3.1城乡基本公共服务差距过大城乡基本公共服务之间的较大差距使得我国城乡间不能协调发展，尽管近几年全国各地都采取措施，积极推进城乡基本公共服务均等化的进程，也取得了一些成绩，但是从总体来看仍然存在很大差距。虽然我国积极地去建立健全城市和农村的基本公共服务体系，但是城乡之间依然存在不可避免的差异，城市中基本公共服务内容要比农村的更为丰富。在农村，文化设施建设相对落后，而后续的更新维护又没能及时补充上，比如说在农村，图书馆藏书种类少，更新又慢，这都难以满足新生代农民的求知需求。医疗卫生方面，乡镇的卫生医疗机构需要改造，卫生人员的医疗水平也有待提升，还有医护人员也需要更多的参加相关培训的机会等等，这些和城市那些高水平的医疗机构形成了鲜明的对比。从社会保障方面来看，城市的社会保障较为完善，已经涵盖了养老、医疗、工伤、失业及生育等所有社会保险范围，还有一些社会救济制度来满足不同层面的居民的需要。但是，目前农村的社会保障制度仅仅包含新型合作医疗保险和养老保险制度，社会救济制度也远不如城市的完善。3.2城乡义务教育方面的差距由于我国二元化的社会结构，形成了“城市教育”和“农村教育”两种不同的教育结构，进而也有了两种不同的管理结构。随着我国经济的蓬勃发展，政府不断加大对义务教育的投入，但是相比之下，城市在办学条件、师资力量等多个方面都优于农村，导致城乡义务教育的差距不断扩大。3.2.1城乡义务教育投入不均等城市的义务教育是由国家财政负担，而农村的义务教育实行的是“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的体制，由乡财政或县财政负担。2001年中央对农村税费制度进行了改革，其主要内容就是“三取消、量调整、一改革”，其中取消“乡统筹和农村教育集资等专门先农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资”。此后，农村学校就实行“一费制”，使得对农村教育工作的资金投入严重不足。1994年实施分税制改革后，上下级政府间的财权分配关系发生了实质变化。首先，财权不断向上一级政府转移，其次基层政府在财权减少的情况下又拥有与其财权不匹配14 的事权。由于乡镇财政收入的大幅减少，乡镇财政成为最弱的一级财政。但是，县乡政府却承担着发展农村义务教育的责任，出现县乡财权与事权的严重不对称，使其失去了支撑农村义务教育发展的能力。我国政府对义务教育的财政投入不足，占GDP的比重也较低，低于世界的平均水平。在这种义务教育经费本身不足的情况下，城市教育又享有了大部分经费，特别是城市里那些重点中小学。而农村义务教育的投入经费占教育总投入的比重不足30%，与我国农村义务教育在校人数占全国义务教育在校学生人数的61.8%的比例极不相称，两者的不①匹配导致了城乡义务教育的差距。3.2.2城乡义务教育师资力量存在明显差距师资力量作为特殊的资源，既有存量特性，又有相对的流动特性，因此，教师资源在城乡之间的流动性可以作为城乡教育配置情况的指标。从这项指标来看，我国农村和城市之间存在着较大差距，教师资源在城乡之间分布出现结构性的失衡。2009年，按照拥有本科及以上学历专任教师数统计，全国城市和农村义务教育阶段的生师比分别为②56.42:1和29.6:1，与城市相比，农村幼稚教师配置明显不足。城市中的中小学教师都是大专以上学历，而在农村多大多数只是中专或者高中文凭。再加上，城市和农村的生活环境、收入水平都存在较大差距，更加剧农村学校教师的流动性，使得教师流失严重，尤其是高层次的教师更倾向于城市教学，致使农村的师资力量相当薄弱。3.2.3城乡办学条件差距大城乡办学条件的差距突出表现在学校校舍质量和教学仪器这两个方面。其中在校舍质量方面，近年来我国政府在农村义务教育阶段的学校危房改造中投入大量资金，农村中小学校舍的危房面积不断下降，危房率也呈现降低的趋势，但是农村的危房面积仍然占有很大的比重。2008年，我国义务教育阶段校舍的危房面积为0.383亿平方米，其中③城市危房率为1.2%，而农村则高达5.3%。城市进站5.4%，而农村却占了72.4%。因此，在校舍质量方面，城市和农村还存在较大差距，农村学校的安全问题依然很严重。教学仪器方面，城乡同样呈现非均衡的配置状态。2009年，城市中中小学生生均拥④有教学用计算机是0.07台，远高于农村的0.04台。和城市相比，农村的教学资源都①姜慧.我国城乡基本公共服务均等化问题研究[D].山东,山东师范大学,2012.②姜鑫,罗佳.我国城乡基本公共服务均等化现状及对策建议[J].发展研究,2012(4):89-92.③中华人民共和国国家统计局.中国教育统计年鉴2009[M].北京:中国统计出版社,2009.④中华人民共和国国家统计局.中国教育统计年鉴2010[M].北京:中国统计出版社,2010.15 比较短缺，这也直接影响农村义务教育质量的提高。因此，我国仍需要加大农村义务教育的经费投入，改善农村义务教育的教学仪器设施。3.3城乡基础医疗卫生的差距经过多次医疗改革，我国也取得了不少成绩，但是在我国的基础医疗卫生体系中还存在诸多问题，形势依旧相当严重，尤其城乡之间在医疗卫生经费、卫生设施和人力资源分布等方面的差距仍然很大。3.3.1城乡医疗卫生投入经费不均等自1978年以来，卫生医疗总费用呈现上升趋势，城市和农村在卫生费用上都有了显著的增长，但是在人均卫生费用上城乡仍然存在较大差距。表3.1我国医疗卫生费用支出情况卫生总费用（亿人均卫生费用（元）年份元）合计城市农村城市/农村20036584.10509.501108.91274.674.0420047590.29583.921261.93301.614.1820058659.91662.301126.36315.833.5720069843.34748.841248.30361.893.45200711573.97875.961516.29358.114.23200814535.401094.521861.76455.194.09200917541.901314.302176.63561.993.87201019980.391490.062315.48666.303.48201124268.781801.222695.10871.603.09资料来源：根据《2012年中国统计年鉴》整理得来从表3.1不难看出，我国城市与农村在人均卫生费用上的差距大致呈现阶段性递减。首先，从2003年到2006年，从相距4.04倍下降到3.45倍，这段期间是因为农村开始实施了新型农村合作医疗改革，“地方财政每年对参加新型农村合作医疗农民的资助不低于人均10元。从2003年起，中央财政每年对中西部地区参加新型农村合作医疗①的农民按人均10元安排补助资金”。新农合的实施使得农民在医疗卫生方面得到更多的政策优惠，也是中央和各级政府财政投入向农村倾斜的体现，所以，在这个阶段城市和农村的差距在缩小，不过，差距仍然很明显。第二个阶段，从2007年至今，相比2006年，2007年城市与农村人均卫生费用绝对数之比从3.45提高到4.23。2007年，我国开始进行城镇居民医疗保险制度试点，又一次拉大的城乡差距。综上来看，医疗改革的实施确实让农民感受到了福利，但是相比城镇居民，他们的①《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》16 医疗卫生费用负担还是很沉重。3.3.2城乡医疗卫生资源的差距我国城市和农村医疗卫生费用的差距直接导致城乡医疗卫生资源分布的不均等，出现医疗资源在城市中的过度集中，相比之下，农村的医疗卫生条件就极为落后。当前，城镇居民基本已实现按自己经济条件选择大中型医院看病的愿望，但是广大农村居民仍然达不到这种要求。以每千人医疗卫生机构床位数为指标来反应城乡医疗卫生资源的差距。表3.2每千人医疗卫生机构床位数医疗卫生机构床位数每千人口医疗卫生机构床位数年份合计城市农村合计城市农村20073701076183130818697682.834.92.0020084038707196358120751263.065.172.2020094416612212630222903103.315.542.4120104786831230229724845343.565.942.6020115159889247522226846673.816.242.80数据来源：《2012年中国统计年鉴》整理得来表3.2中的数据显示，自2007年至2011年，农村医疗卫生机构床位数均略高于城市的床位数，但是相较农村大量人口相比，床位数的绝对数之差并不能体现农村的医疗状况较城市更优越，从每千人口医疗卫生机构床位数来看，城市均远高于农村的数值，农村的每千人口医疗卫生机构床位数仅是全国平均水平的70%左右。由此可见，人口众多的农村拥有的医疗资源是非常有限的。城乡医疗卫生资源的差距不仅表现在医疗设施上，还表现在人力资源方面。由于城市的经济发展水平较高，医疗卫生方面的人才多集中在城市里，致使农村卫生人才严重缺失。同时，在城市，医疗卫生人员大多经过正规的医疗培训，医术较高，相较之下，农村的卫生人员医疗水平较低，有很多还没有接受过正规的医疗培训。表3.3每千人口卫生技术人员卫生技术人员执业（助理）医师注册护士年份合计城市农村合计城市农村合计城市农村20073.766.442.691.622.611.231.192.420.7020083.926.682.801.672.681.261.272.540.7620094.157.152.941.752.831.311.392.820.8120104.377.623.041.792.971.321.523.090.8920114.587.903.191.823.001.331.663.290.98数据来源：《2012年中国统计年鉴》整理得来从表3.3可以看出，整体来说，医疗卫生人员存在上升趋势，但是城市和农村之间17 仍然存在较大差距。2011年，每千人口卫生技术人员，城市是农村的2.5倍，较2007年的2.3倍略有上升。因此，不论是从医务人员的素质还是数量，农村的卫生机构面临着很大的困境。3.4城乡社会保障的差距我国城乡社会保障差距很大。在城镇，社会保障制度逐步建立和完善，农村的社会保障制度还在努力地向前推进。在农村，社会保障体系仅仅包括农村社会养老保险、农村社会合作医疗，而且参保水平还有待提高。相比之下，城市中社会保险、社会救助和社会优抚等方面的日尽完善，城市居民享受到更多的实惠。3.4.1养老保险国际上通常把60岁以上的人口占总人口比例达到10%或65岁以上人口占总人口的比重达到7%作为国家进入老龄化社会的标准。根据以上标准，我国从2005年已进入老龄化社会。和城市相比，农村的老龄化更为严重。再加上农村人口流向城市打工，大多数老人都独自留在家中，因此，我们应当更关注他们的养老问题。2009年起，我国开展新型农村社会养老保险试点，并制定任务目标“2009年试点覆盖面为全国10%的县，以①后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。”但是，在实施过程中，结果并不是很细想。2010年一项调查显示，农民的参保率为②57.59%，里面还包含大量年轻的参保人员，所以，农村中老年人新农保的参保率还远没有达到其预期目标。而城市的老年人，他们的养老保险覆盖率远高于农村水平，超过70%。3.4.2医疗保险2003年起，新型农村合作医疗制度在我国部分县（市）试点，根据2012年《中国统计年鉴》中的数据显示，在2011年我国新农合参合人数达到8.32亿人，参合率达到97.5%，虽然参合率很高，但是农村在医疗保险方面和城市还存在很大差距。城市职工的基本医疗保险基本覆盖了城市的全体职工，保险费用也是由用人单位和职工共同缴纳的。用人单位按照全部在职职工工资总额的8%缴纳，在职职工按本人缴费工资的2%缴纳，由用人单位按月从职工工资中代扣代缴。新农合是给农民带来一定的实惠，但是在工作仍然存在不少问题和困难，主要表现在：一是，保障水平低。新型农村合作医疗制度是以大病统筹兼顾小病理赔为主的农民医疗互助共济制度。这个定义显示出新型农村①国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见.中华人民共和国中央人民政府.②姜慧.我国城乡基本公共服务均等化问题研究[D].山东,山东师范大学,2012.18 合作医疗制度是救助农民的疾病医疗费用的而门诊、跌打损伤等不在保险范围内，使得农民实际收益没有预想的那么大；二是，登记和报销程序繁琐。繁琐登记、理赔程序给农民增添了很多不必要的麻烦，同时也降低了农民的满意度；三是，筹资水平低。新农合虽然是个人、集体和政府多方筹资的，但是筹资水平仍然很低，存在很大的分担风险。3.4.3社会救助社会救助是我国社会保障的核心内容之一，它包括城乡居民最低生活保障、灾害救助、五保供养、农村特困户救助等内容。选取城乡居民最低生活保障和五保供养为指标来分析城乡在社会救助方面的差距。表3.4城乡最低生活保障主要指标比较指标20072008200920102011城市最低生活保障人2272.12334.82345.62310.52276.8数（万人）农村最低生活保障人3566.34305.5476052145305.7数（万人）农村集中五保供养人138155.6171.8177.4184.5数（万人）农村分散五保供养人393.3393381.6378.9366.5数（万人）城市低保平均标准（元182.4205.3227.75251.2287.6/人、月）农村低保平均标准（元7082.3100.84117143.2/人、月）集中供养五保救济平162.75181.34215.62245.95283.3均标准（元/人、月）分散供养五保救济平119.33135.37153.56175.18205.9均标准（元/人、月）数据来源：根据2012年《中国统计年鉴》、2011年社会服务发展统计公报整理、计算得来为切实解决农村贫困人口的生活困境，我国在2007年在农村也建立了最低生活保障制度。如上表所示，2007年城市低保平均标准为182.4元/人、月，而农村仅为70元/人、月，每人每月相差112.4元。到2011年底，城市低保上升到287.6元/人、月，农村低保也有了较大幅度的上升，为143.2元/人、月，但是城乡差距已经扩大到144.2元/人、月。再从五保救济来看，2011年集中供养和分散供养的五保救济的平均标准分别为283.3元/人、月和205.9元/人、月，均低于城市低保的平均标准。由此看来，城乡社会救助制度依然存在较大差距。19 4推进城乡公共服务均等化面临的财政政策制约4.1城乡的二元财政制度问题新中国成立以后，我国秉持着“先工业后农业”、“先城市后农村”、“先工人后农民”的发展战略，使得我国在经济发展上形成了城乡二元结构。既是在高速发展的当今社会，我国仍存在较为明显的城乡二元化的户籍制度。中国特色的社会主义，公平正义是其内在的基本要求，我们所追求的是“权力公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公①平保障体系”，但是，城乡的二元体制导致城乡之间在政治、经济、文化、医疗等各②个方面的不平等，“被人为地赋予了太多的‘附加值’”。二元化的户籍制度使得农民在就业、子女教育、医疗、养老等一系列权利受到并不完全相等的待遇。虽然农民工已成为我国工人阶级的重要组成部分，但是在经济上并没有实现与城市职工同工同酬；政治上，农民更像是现实政治的接受者而非参与者，在全国人大代表中农民代表人数较少。在教育方面，二元化的教育结构使农村教育落后于城市。国家每年下调的大量教育经费绝大多数都投入到城市教育当中，而拥有大量农村学生的农村学校只占有了很少的一部分经费，因此，城市和农村在教育方面存在较大差距。同样，在社会保障方面，目前我国为城市居民提供了越来越完善的医疗、养老、失业、工伤、生育等方面的保障制度，而农民不仅在社会保障项目中缺少失业保险、工伤保险和生育保险，在实际运行过程中，由于“城乡分割”的二元结构，农村的社会保障支出还远远低于城市的支出水平。4.2政府间事权划分不清晰政府是提供公共服务的主体，是由中央、省、市、县、乡五级政权组成。因此，在行使政府职能的时候要划分清楚各级政府的事权，同时要赋予其与之相对应的财权。但是，在实际工作过程中，政府间的事权划分得并不是很清晰。1993年发布的《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》是我国政府间事权划分的主要依据，但是该决定对中央和地方事权和支出责任的划分较为粗略，而且文件本身的法律层次较低，缺乏相应的法律权威和约束力，因此在由中央和地方各级政府共同承担责任的事权很难划分清楚，事权的归属问题也难以准确判断。理论上，一项属于中①胡锦涛.在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[R].2012.②张勇.我国城乡医疗保障非均等化:现状、原因及对策[N].山东行政学院学报,2011(4).20 央的事权，中央财政负责筹资，具体支用安排和日常管理工作也可以交给地方来做，中央保留监管的权利；而属于地方的事权，其财力来源也可以使多级的，除了用本级财力安排外，也可以由上级财政的转移支付资金来安排。但是，正是由于把筹资责任、支用责任和监管责任混同在一起，导致了制度安排上的混乱。4.3基层政府的财权与事权的不匹配为了使基层政府能顺利开展工作，应该确保中央和地方、不同层级的地方政府之间的事权和财力进行合理分配。但是在实际操作过程中，各级政府之间的事权和财权并不匹配。1994年的分税制改革，提出了“坚持统一政策和分级管理相结合”，较大地提高了一般预算当中中央本级收入占全国财政收入的比重。财权不断地向上级政府集中，但是事权却逐级下放，这就加大了基层政府的负担。在我国，基本公共服务的事权主要是由基层政府负责，加上财权地不断向上级集中，导致基层政府没有足够的财力去提供基本公共服务。4.4转移支付制度不完善转移支付制度能够促进区域间的资源进行有效配置、财力再分配，是实现城乡基本公共服务均等化的一个重要手段。但是，目前我国实行的转移支付制度还存在一定缺陷，也就造成了城乡基本公共服务非均等的现状。4.4.1转移支付制度在设计上存在缺陷（1）目标不明确党的十七大报告指出，转移支付制度的目标就是解决政府间财力不均的问题，确保各地同级政府能够提供大体均等的公共服务水平，最终达到基本公共服务均等化的目①标。但是现行的转移支付制度并没有很好的完成这个目标。目前，中央政府把集中起来的收入绝大多数还是按基数返还给地方，又加之，增值税和消费税的税基与当地经济发展水平相关，因此，税收返还额和经济发展水平形成了正相关的关系，也就是说，经济发达的地区（如城市）得到的税收返还额度就大，而经济落后的地区（如农村）得到的税收返还额度就小。虽然转移支付制度保护了地方的既得利益，也同时加大了城乡之间的财力差距，进而也影响到城乡基本公共服务的均等化。值得深思的是，我国现行的转移支付中税收返还还占据较大的比例。这样，也使“最终达到基本公共服务均等化”的目标变得更加遥远。①胡锦涛.在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告[R].2007.21 （2）结构不合理在我国现行的转移支付制度中，一般性转移支付对均衡各级政府财力，促进城乡基本公共服务均等化起着重要作用。因为，1995年起实施的一般性转移支付（原称之过渡期转移支付）的资金分配是按照公平、公正，循序渐进和适当照顾老少边穷地区的原则，主要参照各地标准财政收入和标准财政支出的差额及可用于转移支付的资金数量等客观因素，按统一公式计算确定的。由此，可以有效地调节地区间的财力差距，进而促进城乡基本公共服务均等化。但是，这种对实现基本公共服务均等化起着关键作用的转移支付类型在转移支付规模中占据的比例并不高。2011年，中央对地方的一般性转移支付①为18311.34亿元，只占当年中央对地方税收返还和转移支付总额的45.9%，虽然比2010年上涨了5个百分点，但是由于占据的规模依然偏低，对实现均等化的作用就受到限制，不能有效缩小城乡基本公共服务水平的差距。相比之下，为实现特定用途产生的专项转移支付在中央对地方的税收返还和转移支付总额中占据较大的比重。但是，政府对专项转移支付没有调剂权，不仅不能增加地方财政的可支配财力，还需要地方政府额外地增加配套资金，不利于实现财力的均等化。而且，专项拨款缺乏较为规范科学的法规依据和分配标准，资金使用效率普遍偏低。在财政比较困难的地区，专项拨款的挪用现象还比较严重。因此，专项转移支付是不利于实现均衡公共服务水平的目标的。4.4.2转移支付制度缺少法律支撑分税制改革之前，我国就已经做了大量的转移支付的工作，1994年实施分税制改革之后，从西方引进了“转移支付”这个概念，1995年我国正式实施转移支付制度。虽然转移支付制度在我国已经发展了近二十年，但是在我国并没有出台专门的转移支付法，这样使得政府间的转移支付缺乏一定的法律保障，没有权威性的法律条文做支撑，政府间的转移支付对均衡城乡基本公共服务水平的作用也受到了一定的限制。目前，我国现行的转移支付制度主要依据的只是一些部门规章或者规范性文件。部门规章和规范性文件的立法层次低，约束力非常有限，和法律相比也缺乏权威性，这样就会造成在实际工作中人为因素的影响会比较大，工作中出现随意性，会大大降低转移支付的均衡效应。而且，缺乏专门性的法律条文也使得有关政府对转移支付实施后对实际效果的监督带来很大的困难。①2011年中央对地方税收返还和转移支付决算表.22 4.5农村基本公共服务供给存在问题第一，农村基本公共服务供给主体单一，供给权责不明。农村的基本公共服务基于自身的公共特性，只能由政府提供，私人投资由于受到政府政策和产权界定的影响，难以进入农村公共服务供给领域。但是，国家财力有限，仅靠政府来提供农村的公共服务还是难以满足大众的需求。而且，在供给责任上，中央和地方政府划分又不尽合理。一些本应该由国家承担的公共服务交给基层政府来负担，这样无形中就增加了农民的负担。再加上，国家没有明确界定各级政府该提供哪些公共服务，这就使得农村公共服务的提供陷入混乱，也就出现了政府在农村公共服务供给中缺位、错位现象。第二，农村公共服务的供给结构不合理。在农村，公共服务的供给不足和相对过剩并存，也就是说所供非所求，所求非所供。一方面，农村居民迫切需要的生活、生产方面的基本公共服务供给不足，比如农村的义务教育、医疗保障和大型的水利灌溉设施等的供给十分欠缺。而那些农民需求较少甚至不需要的非基本公共服务却相对过剩，如那些在经济落后地区修建的“政绩工程”，这种非基本公共服务的提供没有考虑到农民真正的需求，反而加重了农民的负担。第三，农村公共服务的供给体制存在缺陷。现行的农村公共服务实行的是自上而下的供给决策机制，也就是说农村基本公共服务的供给是由上级决定的，而不是主要由乡、村基层的要求来决定的。在这样的供给体制下，政府提供了什么公共服务，农民就消费什么，提供了多少，农民就消费多少，严重缺乏农民自己的需求表达，也就会出现农民需求较少或者不需求的公共服务的供给相对过剩的局面。同时，我国在农村公共服务供给体系中缺少一个长期又整体的供给、筹资计划，这样就会影响农村公共服务的长远建设和发展。23 5实现城乡基本公共服务均等化的财政政策改革的建议5.1打破“二元化”，建立城乡统一的基本公共服务体制胡锦涛同志在党的十八大报告中指出：推动城乡发展一体化。解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距。加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等①方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。当前，在我国要推进城乡基本公共服务均等化一项重要的举措就是——推进城乡一体化进程，建立城乡统一的基本公共服务体制，让城乡居民能够平等的享受基本公共服务。5.1.1建立城乡统一的义务教育体制教育是民族振兴和社会进步的基石，因此，我们应该不断提高教育的质量，更要加大普及和巩固义务教育的力度，尤其是在农村，要逐步建立起与城市统一的义务教育体制，实现城乡义务教育的均等化。因为，义务教育是基本公共服务体系中一个重要的组成部分，所以我国已经通过立法来明确其责任主体——中央和地方政府的具体责任。2006年新修订的《义务教育法》中指出：“国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展，改善薄弱学校的办学条件，并采取措施，保障农村地区、民族地区实施义务教育，保障家庭经济困难的和残疾的适龄儿童、少年接受义务教育。”在党的十八大报告中特别强调指出“大力促进教育公平，合理配置教育资源，重点向农村、边远、贫困、民族地区倾斜，支持特殊教育，提高家庭静静困难学生资助水平，积极推动农民工子女平等接受教育”，都致力于实现城乡公民享受义务教育权利的平等。近几年，我国经济实力突飞猛进，国家财力的增强也为均衡城乡义务教育的发展提供了有利条件，因此，我国政府要加大对农村义务教育投入的倾斜力度，逐步缩小城乡之间的差距。现阶段，农村中小学学生的学杂费已经免除，要进一步缩小和城市义务教育发展的差距还需要明确中央、省、市、县在农村义务教育阶段的支出责任，明确各级政府对农村义务教育的经费投入。要提高农村义务教育水平，还有一个重要的因素就是师资力量的壮大。农村中小学教育质量的提高离不开优秀教师的付出，所以要优化农村教师人力①胡锦涛.在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[R].2012.24 资源的结构。给予农村教师更多的优惠，提高他们的薪酬，为他们营造良好的工作和生活环境，更好地挽留住优秀人才。同时，也要加大城市对农村教育的支持力度，鼓励城市里优秀的教师到农村任教，和农村的教师互相沟通交流授课心得，更好地向农村学生传授知识，让他们也能受到像城市学生一样的良好教育。不论是从经费投入、师资队伍还是办学条件，都逐步改善城市和农村不均等的状况，最终建立起城乡统一的义务教育体制。5.1.2协调城乡医疗卫生事业的发展要促进人的全面发展，健康是必不可少的。十七大正式把坚持公共医疗卫生的公益性质作为我国今后医疗卫生事业发展的指导思想和指导原则。按照党的十七大精神，为了建立具有中国特色的医疗卫生体制，逐步实现人人享有基本医疗卫生服务的目标，中共中央国务院在2009年3月17日提出了“关于深化医疗卫生体制改革的意见”，该意见提出要使城乡居民的基本医疗保障制度逐步完善，使其能够覆盖城乡居民，为他们提供更加公平合理的医疗服务。党的十八大报告中强调，要提高人民的健康水平，“坚持预防为主、以农村为重点、中西医并重，按照基本、强基层、建机制要求，重点推进医疗保障、医疗服务、公共卫生、药品供应、监管体制综合改革；健全农村三集医疗卫生服务网络”。促进城乡基本医疗卫生体制的均衡发展要推进医疗卫生事业改革，而医疗卫生体制改革又是一项综合性的工程，包含医疗保障、公共卫生服务、药品生产和流通等多个方面。首先，针对医疗保障问题，要加快推进支付制度的改革。一是，确定合理的支付方式和水平。根据不同类型的机构和服务，采取混合的支付方式，同时对不同级别的医疗机构采取不同的报销比例，使得患者能留在基层；二是，建立基本医保经办机构和医疗服务供方组织协商谈判机制，根据医疗服务数量和结构变化趋势以及物价指数变动情况，确定具体支付方式、额度、条件和分担比例等。三是，扩大支付范围。逐步把预防保健、疾病筛查、老年护理和康复等服务纳入保障范围，是基本医保从传统的“保医疗”向“保健康”转变。为了继续缩小城乡在医疗保障水平上的差距，要进一步完善新型农村合作医疗制度，提高农村居民的保障水平。要完善新农合，可以从以下几个方面着手：（1）提高新农合的筹资标准，巩固参合率。全国人均筹资要达到340元左右，其中各级政府补助增加到人均280元，参合率保持下95%以上；（2）提高补偿标准。提高基层门诊对慢性病诊疗的报销比例，充分发挥医保在构建分级诊疗秩序方面的杠杆作用；（3）推动购买大病保险试点，做好农村居民重大疾病医疗保障与大病保险的有效衔接。其次，25 在公共卫生服务方面，要从完善基层运行新机制着手，巩固好、稳定好、发展好我国医疗卫生服务的基础。因为，基层医疗卫生服务体系有很强的的社会公益性，所以要坚持政府主导，切实落实政府的责任。建立基本公共卫生服务经费拨付动态调整机制，并向老少边穷地区倾斜。同时，全面实施一般诊疗费纳入基本医保支付范围，合理核定编制总量，实现区域统筹。要缩小城乡差距还有就是要提高基层医疗服务的能力，转变服务方式。加快全科一声规划化培养，较大幅度提高基层全科医生工资待遇，推动实施全科医生特岗计划。推广全科医师团队服务，突进签约服务和基层首诊试点。推动乡村医生向职业（助理）医师转化，积极落实培训经费和在培医师待遇保障。大力推行县乡和乡村卫生一体化管理和人才柔性流动政策，继续组织城乡医院对口支援，进一步改善基层医疗卫生机构职工工作生活条件。同时，要做好重大疾病的防治工作。落实重大传染病和慢性病防治工作规划，有效控制艾滋病、结核病等重大传染性疾病，遏制高血压、糖尿病、癌症等慢性非传染病发病率的快速上升势头。最后，在药品生产和流通方面，要巩固完善和扩大国家基本药物制度。通过政府补助和医保补偿等方式，继续推进村卫生室、非政府办基层医疗卫生机构和公立医院逝世国家基本药物制度。制定医疗卫生机构基本药物使用管理办法，加强对医疗卫生机构和义务人员用药行为的监管。同时，要严厉打击商业贿赂等不法行为，维护药品的正常生产、流通和使用秩序。5.1.3建立完善的城乡一体化的社会保障体系社会保障是保障人民生活、调节社会分配的一项基本制度。十八大报告中指出，“要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。”2011年7月正式实施的《中华人民共和国社会保险法》中强调：“省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况，可以将城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险合并实施。”其目的都是为了能更好地实现城乡社会保障水平均衡发展。目前，在我国，农村的社会保障建设是难点，也是是最为重要的任务。为了让农村的居民能够得到切实的利益，我国应该继续本着公平公正的原则，从实际出发，逐步完善城乡统筹的社会保障体系。第一，统一规划，统一管理。现阶段我国城市和农村的社会保障制度是分属不同的部门进行管理的，所以相互之间不够协调，也缺乏匹配的情况。要统筹城乡社会保障体系，就需要实现城乡社会保障体系的统一规划，统一管理。另外，我们需要整合不同部门的管理职能，将城市和农村社会保险、社会救助和社会福利等所有社会保障项目都整合到一个部门进行统一地管理，使得各项社会保障制度能够顺畅地26 衔接，提高管理效率。第二，扩大社会保障覆盖面。在养老保险方面，由于保费多由个人承担，所以有一部分人负担不了，覆盖率不高，我们应该适当减少费率，使得更多的人能享受到政策的优惠。其中特别强调的是对农村老年人的保障责任，我们应该优先解决高龄老人、独居老人以及失去自理能力的老人的养老问题。在医疗保险方面，我们要在继续保持新农合的高覆盖率的同时扩大城镇医疗保险的覆盖面，可以通过政府的政策宣传、完善制度等方面来实现这个目标。第三，加大财政投入力度。为了使城乡居民能够共同享受基本的社会保障，逐步缩小城市和农村之间的差距，各级政府应该加大财政投入力度，并且重点向欠发达的地区倾斜，提高他们的社会保障水平。5.2建立中央和地方财权和事权相匹配的体制5.2.1合理划分中央和地方的财权和事权根据我国的实际情况，应该把中央政府专属的事项、中央地方共同管理的事项以及地方政府自身管理的事项进行严格区分，有中央和地方共同管理的事项也应该尽量明确各级政府的具体职责，避免事权的交叉重叠。同时，应该建立各级政府分类别、按比例承担基本公共服务的财政支出体制，根据不同类别的基本公共服务来划分各级政府在执行过程中的责任。属于全国性的基本公共服务应由中央政府来承担具体权责，以免发生由地方政府提供时由于各地的财政实力不同而出现地区基本公共服务的不均等现象。同样，该有具有明显地域特性的基本公共服务应有地方政府来负担主要责任，以确保提供的基本公共服务能够满足当地居民的实际需要。5.2.2精简政府层级我国政府是由中央、省、市、县、乡五级组成，同样，财政也分为了五个管理层次。这样的分级层次就会导致各级政府的事权交叉重叠、划分上也增加了难度。而且，较多的管理层级也加重了基层政府的负担，在支付了政府日常的开支之后没有更多的资金去提供基本公共服务。再加上交通运输、现代信息技术的发展，社会管理的距离已经缩短了，使得行政管理的幅度能有所扩大，行政层次也应当适当地压缩。有条件的地方政府可以进行压缩行政层次试点，而对于缺乏条件或者不适宜压缩的地方，可以再法律上明确市、乡两级政府事权的侧重点，将其事权上移至省、县两级政府，从而减少事权的交叉重叠。5.2.3适当下放财权适当增加地方政府的财政收入，使地方的财政收入在全国财政收入的比重有所上27 升，地方政府有了充足的资金，既缓解了当地的财政困难，也可以调动他们提供基本公共服务的积极性和创造性。同时，中央政府依然有足够的财政收入，在全国财政收入中依然占据较大比重，也就保证了中央政府对地方的宏观调控作用发挥。5.3完善转移支付制度5.3.1提高一般性转移支付的比例在我国现行的转移支付制度中，一般性转移支付是可以根据各地区的实际情况由地方政府自行支配的，在促进城乡基本公共服务均等化问题上起着相当重要的作用，但是所占的份额却很少，严重阻碍了其作用的发挥，因此要缩小城乡之间财力的差距就需要加大用于均衡地区财力的一般性转移支付的比重，使得一般性转移支付在各类型转移支付中占据首要地位。扩大一般性转移支付的规模可以采取绝对数增加法和比例法，其中绝对数增加法就是以我国现行的一般性转移支付的总额为基数，以后每年按固定的数值增加；比例法就是确定一个固定的比例，将一般性转移支付的规模与省级用于转移支付的财力挂钩，当省级政府的财力集中的越多，能用于均衡地区财力的一般性转移支付的规模就越大。5.3.2完善专项转移支付专项转移支付是中央财政为实现特定的宏观政策及事业发展战略目标而设立的补助资金，资金接受者需要按规定用途使用资金。专项转移支付包括23个大项、200余小项，部分转移支付项目设置出现交叉重复，使得资金分散，造成管理繁琐。所以，为了充分发挥财政转移支付制度的优势，专项转移支付要做到重点突出，仅对设计重大国计民生的事项设立，坚决取消无足轻重的零星专项，彻底改变专项转移支付项目分散繁杂的现状。同时，对专项转移支付资金的分配要制定明确的资金使用绩效目标，确保程序公开和机会均等，还要加强对专项转移支付资金使用效果的跟踪检查，从而保证资金的使用效果。此外，再分配专项转移支付的资金时，要结合当地的实际情况，综合考虑到地方支付能力的查理和提供基本公共服务的成本差异，更加公平地分配专项转移支付资金，充分发挥专项转移支付对均衡地区财力的作用。5.3.3逐步取消税收返还税收返还属于以税收优惠形式给予的一种政府补助，在我国现行的转移支付制度中占有很大的比重。我国在税收政策上一直秉持着“取之于民，用之于民”的原则，税收返还的实施是满足我国的基本政策的，但是执行的结果给我们带了了新的问题。税收返28 还并不同于一般性转移支付的作用，它属于非均等化的转移支付形式，因此税收返还制度阻碍了我国城乡基本公共服务均等化的目标。税收返还是中央财政按核定的各地区所得税为基数，对地方净上划中央收入实行的基数返还，因此它的实施不利于均衡地方政府的财力水平。由于消费税和增值税的收入总额直接影响税收返还的规模，而消费税和增值税的税基又与当地的经济发展情况有密切关系，因此税收返还的总额与地区的经济发达程度呈现正相关，也就是说，经济发展越好的地区可以得到的税收返还额度就越高，而经济欠发达的地区能收到的税收返还总额就较低，这样就加剧了地区间财力的不均等程度。经济发达的地区因为获得较多的税收返还而是财力更加强大，拥有充足资金的地方政府有能力提供更多更优质的基本公共服务，相反，经济落后地区甚至贫困地区的财力始终有限，没有足够的能力去提供居民所需的基本公共服务，城乡基本公共服务水平之间的差距进一步拉大，更难以实现基本公共服务均等化的目标。当前的问题就在于我国现行的转移支付制度中税收返还占据了很大了比重，严重影响我国利用转移支付均衡地区财力作用的发挥。因此，为了实现我国城乡基本公共服务均等化这个目标，要尽快降低税收返还在转移支付制度中的比例，并逐步取消税收返还，来抑制它对地区间财力非均等化作用的发挥。从我国的实际国情来看，目前我国还没不具备完全取消税收返还的条件。在不能彻底取消的情况下，我国可以将为了保障地方政府既得利益的那部分税收返还划入一般性转移支付当中，提高一般性转移支付在总额的比重，加强了一般性转移支付均衡作用的效力，也能有效降低税收返还非均等的影响力。5.3.4加快转移支付制度中的法律法规建设一个国家要使转移支付制度实施后的效果显著，需要专门的法律法规来保障，实现政府间转移支付的规范化、公平化、透明化。国外很多发达国家都制定了专门的转移支付的法律法规来支撑和保障转移支付的有效实施。德国有关转移支付的法律法规建设得就比较完善。在德国，他们讲转移支付制度例如本国的宪法当中，做出最根本性的安排，将财政转移支付的目标、范围等等都写到法律条文当中，而且财政转移支付系数都是通过立法机构讨论得出的。当前，政府事权划分的法制化、规范化是一种发展趋势。因此，我国应该加快转移支付制度的法律法规建设，尽快出台相应的法律文件，制定《财政转移支付法》。《财政转移支付法》要明确指出我国财政转移支付的目标和基本原则，同时要对转移支付的主要类别、计算转移支付额度的方法以及转移支付的监督体系和对应的法律责29 任等都要做出法制性的规定。另外，在《财政转移支付法》中还要明确中央和地方财权与事权的划分，政府间在计算一般性转移支付额度时需要考虑的因素也要明确规定出来，计算公式的也要通过法律形式明确出来。需要强调的是，《财政转移支付法》中还要明确对转移支付资金使用的监督责任，除了相应部门的内部监督以外还要强化社会监督的责任，逐步建立一个完善的转移支付制度的法律体系。5.4建立多元化的基本公共服务供给体系我国是一个人口大国，城乡和农村的经济发展水平又有一定差距，因此城乡居民对基本公共服务的需求不仅数量庞大，而且会出现多元化的特征。基本公共服务非竞争性、非排他性决定了它的供给主体应该是政府，但是较大的需求量单由政府来提供是很难到达预期目标，也不能让全体居民的需求得到满足。因此，为了实现城乡基本公共服务均等化，我国应该建立一个新的新的供给体系——以政府为主导，其他供给主体共同参与的机制。多元化的供给方式不仅可以满足大众对基本公共服务的需求量还能有效地提高公共服务的质量。5.4.1城乡基本公共服务供给主体的创新现阶段，在基本公共服务供给体系中政府“身兼数职”，既是基本公共服务的决策者、提供者又是监督者，这种单一的供给体制不仅造成基本公共服务的总体不足还影响了基本公共服务均等化的政策的实施。政府是基本公共服务供给的主要责任主体，但是不应该是唯一的供给者。从我国的基本国情来看，农村人口占据很大的比重，再加上农村的经济发展水平还比较落后，地方政府的资金并不充足，没有足够的能力去满足人口众多的农村居民对基本公共服务的需求。因此，在农村基本公共服务供给不足的情况下，我国应该建立以政府为主导，多种社会力量共同参与的供给体系。在实践过程中，可以适当开放经营性的公共服务供给市场，消除社会资本进入市场的阻碍，为各种社会投资主体营造一个公平竞争的良好市场环境。同时要正确处理政府和各种社会力量的关系，不断完善多元化的供给体制。通过引入各种社会力量参与基本公共服务的供给，形成供给的多元竞争局面，有效地降低公共服务的供给成本，同时能够提高政府的工作效率，提高公共服务的质量水平。人民是社会真正的主人，满足人民的利益是政府最重要的目标，多元化的基本公共服务供给体制能最大限度地实现公共利益。5.4.2形成农民对公共服务供给的参与机制农村的基本公共服务是为农民提供的，农民是最重要的受益主体。但是现阶段，农30 村基本公共服务的供给采取的是“自上而下”的决策机制，农民本身对公共服务的种类和数量没有表达权，只是被动的接受。不论是从数量上还是质量上，农村和城市的基本公共服务水平都存在较大差距，有违我国构建和谐社会的初衷。因此，为了更好的满足农村居民的基本需求，在农村基本公共服务的供给应该采取“自下而上”的决策机制，让农民能够充分表达自己的需求意愿，根据广大农民的需求来决定基本公共服务的种类和数量。农民对公共服务需求的表达机制能够充分带动农村在农村基本公共服务供给中的积极性，提升他们的创造性，使广大农民真正成为农村基本公共服务供给中的参与者、受益者，有效提高农村基本公共服务的供给水平，最终实现城乡基本公共服务均等化。31 结论本文选取城乡关系论、新公共服务理论以及和谐社会、公平正义理论作为理论基础，就是为了强调在我国要实现全面建设小康社会、和谐社会目标，不仅要完善我国基本公共服务的供给问题，更要逐步缩小城市和农村之间的差距，体现出真正的公平正义。因此，实现城乡基本公共服务均等化是我国的现实需求。目前，我国处在一个新阶段，不断调整完善我国的经济结构和发展方式，在这样的背景下，本文选取基本公共服务的三个方面对我国城乡之间的差距进行了较为的比较，找出存在的问题，最后根据问题提出相应的能够促进我国城乡基本公共服务均等化的可行性政策建议。打破城乡二元结构，建立统一的公共服务体制；完善政府职能，建立事权财权相匹配的管理体制；纠正现行转移支付制度的不足，进一步完善并成立专门的法律法规来保障政府间转移支付的有效实施；丰富农村基本公共服务供给主体，建立多元化的供给体制，同时重视农民在供给中的地位。要实现城乡基本公共服务均等化这个目标，需要一个相当长的时期。随着我国经济的发展，人民对基本公共服务的需求也会发生变化，因此在实现均等化的过程中，仍然会遇到很多问题和困难。本文在创作过程中缺少对实地的考察，可能对地区间的差距分析的不够透彻，数据收集存在一些难度，再加上理论功底还是不够深厚，使得这次研究也存在一定局限性。希望在今后的研究过程中要不断强化理论基础，同时采用更多的研究方法，让研究结果对实际工作的开展提供稳定的依据。32 参考文献[1]要锦芝.公共服务均等化视角下的转移支付制度[D].昆明,云南财经大学,2012.[2]姜鑫,罗佳.关于我国城乡基本公共服务均等化问题的研究[J].管理学刊,2012(4):96-100.[3]姜慧.我国城乡基本公共服务均等化问题研究[D].山东,山东师范大学,2012.[4]张勇.我国城乡医疗保障非均等化:现状、原因及对策[N].山东行政学院学报,2011(4).[5]国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见.中华人民共和国中央人民政府.[6]李羚.邓小平城乡关系与中国现代化发展道路探索[J].毛泽东思想研究,2012（6）:67-72.[7]刘堂灯.城乡基本公共服务均等化的困境与对策[J].商业现代,2012(8):100-102.[8]陈昌盛等.中国公共服务:体制变迁与地区综合评估[J].中国社会科学出版社,2007:32.[9]林巧红.城乡基本公共服务均等化问题与对策研究—基于科学发展观视角[D].福建,福建农业大学,2012.[10]杜大恒.城乡公共服务均等化比较分析及对策研究[D].黑龙江,东北林业大学,2010.[11]张宏伟,李靖.关于我国城乡基本公共服务非均等化的对策研究[N].佳木斯大学社会科学学报,2012(8):45-46.[12]吴乐珍.我国基本公共服务供给中的失衡问题研究[D].浙江,浙江大学,2012.[13]孙柏昌,景国薇.我国农村公共服务供给存在的问题及对策[J].黑龙江对外经贸,2008(12):133-134.[14]李继志.城乡一体化背景下我国基本公共服务均等化问题探讨[J].农业现代化研究,2012(7):451-455.[15]王超君.城乡基本医疗卫生服务均等化研究[J].大众科技,2012(3):222-224.[16]罗旭,张涛,彭尚平.农村教育公平问题及对策探析—基于公共服务均等化视角[N].内江师范学院学报,2012(11):134-136.[17]吴建华,查丽艳.我国城乡基本公共服务非均等化研究[J].商业研33 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攻读学位期间取得的科研成果清单署名文章名称发表刊物（出版社）刊发时间刊物级别次序新《企业所得税法》下的避税与反避税问中国证券期货2012年1月国家级1题研究探析公共物品的私人商场现代化2012年5月国家级1提供37