促进城镇化建设公共服务供给改革

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1、促进城镇化建设公共服务供给改革摘要：城镇化进程中，公共服务供给由原来的城乡二元转化为目前的城市二元。公共服务供给体系不匹配、供给范围偏窄、供给政策衔接性差、供给能力不高、供给结果不均等，这就需要进一步完善城镇建设体系规划；健全市场机制和社会力量，培育多方建设主体；深化户籍制度改革，剥离户口的附加利益；丰富和拓展城镇建设的融资渠道；逐步构建涵盖城乡居民的教育、医疗、社保、就业的公共服务体系。关键词：城镇化；公共服务供给；城市二元中图分类号：29921；81056文献标识码：A文章编号:02575833(201)0300590作者简介：孙德超

2、，吉林大学行政学院副教授；曹志立,吉林大学行政学院研究生(吉林长春130012)城镇化是指将农村人口转移到城市，将农村生产生活方式升级为城市生产生活方式的过程。城镇化的推进有利于农业规模化经营，也为农民就业、增收提供了机会和空间。城镇化以统筹公共服务供给为基础，以促进公共服务均等化为目标。目前的情况是，进城农民与城市居民所享有的公共服务待遇并不均等，公共服务供给由原来的城乡二元转化为目前的城市二元，严重影响了城镇化质量和水平的提高。党的十八届三中全会公报指出，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制。如何化解城市二元

3、结构，促进公务服务均等化，已经成为城镇化可持续发展的关键。一、促进城镇化建设的公共服务供给存在的问题（一）公共服务供给体系不匹配，纵向横向结构失衡纵向层面上，中小城镇建设乏力。大量农村劳动力涌向中心城市，使中心城市交通拥挤、生态环境恶化。中小城镇备受冷落。有些小城镇由于基础设施建设、公共服务供给不足，并受农村传统习俗和文化的影响，尽管在空间结构上实现了城镇化，但生活方式仍然是农村式的。横向层面上，市场和社会力量较为有限。从世界范围看,城市化建设有不同模式，如西欧、本文系国家社会科学基金重大项目“中国特色社会主义政治发展道路的理论阐释与实践

4、路径研究”（项目编号：12&ZD058）；教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“实现基本公共服务均等化研究”（项目编号：11JZD030）；国家社会科学基金重大项目"我国社会公平正义现状测评与改善对策研究”（项目编号：12&ZD060）的阶段性成果。日本的政府调控下的市场主导型城镇化，美国的自由放任式的城镇化。不同的城市化模式具有一些共同的特点，即以市场机制引导人口和资源的流动，政府往往在资源配置失效时进行必要的干预。在中国，城镇化建设基本是在政府的主导和控制下进行的，政府对城镇化建设规划和项目具有严格的审批权和决定权。虽然政府主导的城

5、镇化可以保证政府对城镇化的方向、重点和速度的调控，也有助于动员和整合资源。然而，过度的行政化常常造成人口、资源的不合理配置，甚至造成资源浪费，阻碍城镇化的发展项继权：《城镇化的“中国问题”及其解决之道》，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2011年第1期。。而且，从城镇化发展历程看，呈现出不连贯的阶段性和被动性。有国家政策支持、政府力量推动时，城镇化发展就快，反之则慢。（二）公共服务供给范围偏窄，农民工切身利益难以得到有效保障城镇化过程的表象是农业劳动力的非农化转移，实质上蕴含着进城农民对城市公共资源的需求以及对公共服务制度可及性与可

6、获得性的平等诉求刘明慧、路鹏：《城镇化转型中的公共服务供给约束与政府融资路径》，《经济与管理评论》2013年第3期。。近年来，城镇职工的就业环境、培训力度、劳动合同签订率、社会保险参加率均有所提升，然而,农民工社会保险仍然面临参保率低、退保率高等问题。根据人力资源和社会保障事业发展统计公报，2012年，我国农民工参加基本养老保险的人数为53万人，占农民工总数的173%o2007年,深圳共有9397万农民工参加基本养老保险,退保人数却为83万人，成功转保的只有9672人。究其原因,除农民工自身参保意愿差等主观原因外，更与缴费年限长、转移难密

7、切相关。（三）公共服务供给政策衔接性差，公共服务待遇转移难农民工可以参加的医疗保险有多种形式，如新型农村合作医疗保障纳入模式，城镇职工基本医疗保险纳入模式，北京、成都推行的综合保险模式等。然而，各地农民工参加的医疗保险政策彼此之间并不兼容，不能保证流动性较强的农民工的基本利益，也使农民工医疗保险参保率低的问题无法得到有效的缓解。根据人力资源和社会保障事业发展统计公报，2012年，我国农民工医疗保险参保率为19%。这表明，有81%的农民工没有参加任何形式的医疗保险，农民工因病致贫的医疗风险进一步加大。（四）公共服务供给能力不高，影响了城市居

8、民的生活质量随着城镇化的不断推进，大量流动人口涌入城市，导致城市公用设施负荷加重，社会发展滞后于经济发展的问题比较突出，严重影响了城市居民的生活质量。与此同时，城市建设资金不足，公共服务供给能