新常态下城市更新治理模式比较与转型路径[j]

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1、内部资料领导参阅第3期（总第274期）许昌市科技创新公共服务中心二Ｏ一六年二月十五日　“新常态”下城市更新治理模式比较与转型路径张磊“新常态”主要是指我国经济从高速增长进入中高速增长后经济发展的阶段性特征。区别于“旧”的传统经济发展模式，听谓“新”主要是指在中高速增长状态下，经济增长动力由原来的要素驱动、投资驱动转向创新驱动，并由此带来经济结构的转变与调整。“新常态’’12的经济发展模式也将引起城市发展模式的转型：由增量土地的外延扩张转向存量土地的优化更新；由经济增长为核心的单一目标，转向经济、社会和环境可持续发展的综合目标；

2、由以劳动密集型制造业为主的生产型城市转向以中高端制造业和服务业为主的创新型城市。“新常态”下，城市更新将成为城市发展的主要方向之一。北京、广州、深圳和上海等经济发达的大城市，因为面临着产业转型和土地资源瓶颈的双重压力，已率先开展了城市更新的地方实践。在这些城市内部更新过程中，起主导作用的“政府”、“开发商”、“居民”三方如何参与更新决策过程?它们之间如何平衡各方的收益和所承担的成本?形成了什么样的相互关系?不同模式下城市更新实施效果如何?为了回答这些问题，本文首先梳理了城市更新治理模式理论框架，然后分别以2008年以来北京的“

3、重点村”改造、广州“三旧”改造和深圳的城市更新中的治理模式为例，比较各类型治理模式的特点，以及由此带来的影响，最后结合新制度主义“结构一参与者”理论框架，提出推动城市更新治理模式转型的适宜途径。一、城市更新治理模式理论框架（一）作为集体行动的城市更新城市更新是一项集体行动，体现了城市的公共政策。过去对于城市发展与决策的研究，往往采取将地方政府作为主要对象进行分析和评价，但是随着我国市场经济的逐渐深入和市民社会的发展完善，政府一元主导的局面逐渐改变，市场力量和社会力量日益增强。在城市更新实践中，单一依靠行政力量独立决策的传统模式

4、被更加丰富和多样化的治理模式所取代。所谓“治理”，不同于“管理／统治／管制”，强调的是将政府、市场和市民放在平等的位置上进行研究和审视。“治理”的“模式”12强调的是三者在城市更新空间增值分配的博弈过程中，相互之间形成的关系类型与特征，具体来讲包括城市更新的政策目标、决策机制、实施过程与产生的社会影响等。由此可以看出，“治理”相较于“管理”，视野更加广阔，它不仅包括由政府主导的一元治理模式，还包括由政府与开发商联盟为主要特征的“增长机器”、“增长联盟”型治理模式，由开发商与社会联盟构成的以市场为导向的治理模式，以及社区自主更新

5、的治理模式，等等。由于城市更新是集体行动，涉及地方政府、开发商和地方居民多方利益，需要各方不断沟通，共同协作实现，因此建立有效的治理模式，是推动城市更新实施，并且实现利益公平分配的基础条件。城市更新会带来各利益主体之间的相互竞争与博弈，为什么出现这种现象?按照产权经济学的观点，明晰的产权可以有效界定所有者的利益和预期。但是城市更新通过基础设施的投入、空间形态的改变、环境景观的提升等手段带来地区空间价值的大幅度提升，由此带来的增值收益归属并不明确。此外，过去三十多年虽然法律意义上我国土地所有权结构并未有太大调整，但是实质上土地的

6、使用权、开发权和收益权已经悄然改变，因此城市更新中涉及的利益再协调就显得尤为重要。如何对城市更新的成本负担和增值收益的再分配达成一致，往往需要沟通协商解决，这也是治理模式产生的制度原因。（二）硬币的两面：强势地方政府与极端的利己主义现阶段，在我国城市更新中，相对于多元参与的实际需求，治理机制的建设相对滞后。在缺乏有效的制度保障下，城市更新的主要参与者——政府、市场和社会不得不通过“非制度化”12的方式来维护或者攫取更多的利益。这一方面导致城市更新难以吸引社会资本，更新过程停滞，阻碍城市升级转型，损害城市整体利益；另一方面，各方

7、参与者掌握的社会资源的不同，拥有了不同的决策权力，在缺乏合理的博弈平台的情况下，很容易出现强势群体对弱势群体的利益剥夺，造成社会分配不公，影响社会诚信和稳定。近些年，因城市更新中治理机制的缺失而造成的社会分配不公现象屡见报端，例如工地中孤单耸立的钉子户，拆迁房屋维权的自焚者，拆迁过程中群体性冲突等等。自20世纪90年代以来，地方政府依靠其掌握的强大的行政资源，与掌握资本的开发企业结成联盟，如果该地区的居民没有能够形成能够与之抗衡的社会资源，那么就会出现由开发商和地方政府主导的强势拆迁。其结果是社区居民被排除在决策和实施过程之外

8、，自身利益难以得到有效保障。部分学者结台美国”增长机器”理论，将这种治理模式总结为具有社会主义特色的经济增长同盟。因城市更新中治理机制的缺失而造成的社会分配不公，还表现为另一种形式——部分居民的极端利己主义行为。近些年，在城市更新的实践中，极端利己主义的现象也屡见不鲜，在补偿