城市更新治理模式的比较与选择

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1、城市转型路径研究URBANTRANSITION城市更新治理模式的比较与选择◎王桢桢摘要：城市更新是城市改造、重建、再生和延续的过程。从广州城市改造的经验观察，实践中所运用的政府、市场以及混合改造模式都存在治理困境。政府改造模式导致“角色”错位，市场改造模式导致公共利益受损，混合改造模式导致成本外溢。传统的改造模式由于没有将改造成本内部化，不论是政府行为还是市场行为都会产生负外部性。笔者由此提出新的治理模式——利益共同体模式。这种模式区分行动者的不同角色，以产权为纽带，以外部性成本内部化为基础，通过合约安排使政府、开发商和原住地居民组成利益共享、风险共担的共同体。在这样一个“利益共享、风

2、险共担”的新模式运作下，旧城改造不再是单一的政府和市场行为，而是一个兼顾公共利益和私人利益的社区集体行为。这种治理模式符合社会发展与和谐社会的理念，能将旧城改造的成本内部化，使产权人享有真正意义的决策权，有利于社区的可持续性发展。关键词：城市更新旧城改造政府治理模式自上个世纪80年代以来，广州市采取政府、市场、混合改造等模式，对旧城一、引言区进行持续不断的更新，改造结果使城市居民的生活条件得到改善，公共设施增“城市更新”（UrbanRenewal）自加，城市环境逐年向好，但也产生了不少20世纪70年代在西方发达国家城市管理领问题。回顾总结广州旧城改造的经验教域被提出以来，其概念逐步被国

3、际社会广训，探索政府在旧城改造中的治理模式，泛接受。城市更新包括两方面内容：一是对于引导城市更新、推动城市可持续发城市客观物质实体（基础设施等建筑物硬展，有着重要的现实意义。件）的拆除、改造与重新建设；二是生《城市观察》2010年第3期23UrbanInsight2010,No.3专题·对策URBANHIGHLIGHTS·SOLUTIONS态、空间、文化视觉环境的改造与延续，筑中城、东城、西城，以及明代“三城合包括社会网络结构和由此形成的心理定一”、加筑“新城”，再到民国初年拆城①势。在城市发展过程中，西方城市经历墙、修马路、建骑楼；从20世纪80年代后了一次又一次更新改造的政策与实

4、践，也广州市政府组织旧城成片改造到21世纪初出现了不同的提法，包括城市重建（ur-广州拉开城市建设骨架，向四面扩展，经banrestruction）、城市振兴(urbanrevital-过南拓、北优、东进、西联，城区面积ization)、城市更新（urbanrenewal）、城由1979年不足100平方公里到2008年扩大⑧市再开发(urbanredevelopment)、城市再生为895平方公里。从广州城市更新的进程②(urbanregeneration)等。虽然不同的提法看，地方政府始终是城市更新的决策者和体现了不同的时代特征和特殊内涵，但它实施者。选择何种治理模式，将直接关系们都

5、具有一定的延续性，本质上都反映了到城市更新的绩效与城市的可持续发展。城市改造、重建、再生和延续的过程。中国的城市发展是以中国整体社会二、实践中的政府治理模式运行体制的急剧转型为背景的，各种社会力量的博弈成为这个时代的重要旋律，中从上世纪80年代初开始，广州按照③国已经进入“利益博弈时代”。城市政统一规划、合理布局、综合开发、配套建府的“行政区行政”,基于单位行政区域设的方针，加快新区建设的步伐，既扩大界限的刚性约束，城市政府对社会公共事了城市发展空间，也为旧城改造创造了前务的管理是在一种切割、闭合和有界的状提条件。五羊邨、广园新村、江南新村以④态下形成的政府治理形态。我国长期以及天河区

6、等相继建成。同时，广州也有计来形成的管制型政府治理模式是城市更新划、有重点地加大旧城改造的力度，先后⑤中诸多问题产生的根源。城市更新的根对东风路、江南大道、金花小区、东风小本治理是个长期的系统化过程，不能一个区、南华西街、康王路、宝岗路、解放路⑨领域或一个方面的孤立地、单项地思考解等进行成线成片的改造建设。进入21世决，必须是系统化地思考、体制化创新，纪后，广州城市更新的步伐逐步加快，新建立符合社会主义市场经济的城市更新治城正向东南拓展，旧城的危旧房也在成片⑥理模式。在我国城市更新的实践中，各改造。在这一过程中，尤其在旧城改造级政府正逐步尝试着选用合适的政府工具中，广州市政府从城市规划

7、到组织实施，实现政策目标与执行结果的统一，由计划主要采取了以下3种治理模式：经济体制下所沿用的政治动员、行政命令、直接供给、社会控制等强制性工具逐（一）政府改造模式步向信息和规劝、补贴、税收、市场等混所谓政府改造模式，是指整个旧城改⑦合型和自愿性工具方向转变。造项目由政府直接组织，国有企业负责实广州是一座有着2000多年历史的古施的一种行政行为。广州东风小区和金花城，其间经历了无数次旧城改造、扩建。小区的旧城改造就属于这种模式。以金花从南汉刘䶮