中国农村土地制度改革_需求_困境与发展态势

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1、2011.4中国农村土地制度改革：需求、困境*与发展态势郭晓鸣内容提要：以农村人口为依据平均分配和持续调整农村土地，不可避免地带来土地分散、零碎经营，以及土地产权主体和客体模糊的制度缺陷。在加速发展现代农业的宏观战略下，以产权制度突破为重点探索农地流转新模式的农村土地制度改革，取得了一系列突破和成效，但仍然面临理论和法律两个方面的困境，以及可能引发的多种风险。从已有的改革实践看，中国农村土地制度创新尽管模式多样、进展各异、成效不一，但具有十分明显的渐进性制度变迁的特征。从发展的角度看，中国农村土地制度改革也必将在坚持土地集体所有的制度基础上，继续沿着产权分割、产权明晰、产权流动的路径

2、推进。关键词：农村土地制度产权制度改革一、中国农村土地制度的历史变迁土地问题是一个贯穿中国几千年发展史的重大问题。从农村土地农民个体所有制到农村土地集体所有制的历史变迁，是1949年以后中国土地制度所发生的最为深刻的变革。从根本上看，中国农业合作化以后土地利用和农业发展中存在的一系列深刻矛盾，并非根源于选择了农村土地集体所有制这一土地公有制度，而是在建立土地公有制度的过程中出现了发展方式的重大失误，以及在农村土地集体所有制建立之后，严重忽视了以土地为基础的农业生产的本质特点，忽视了由农业生产本质特点决定的对经营方式的特殊要求，否定了农户家庭经营这一最适当和最有效率的农业经营方式。始于

3、20世纪70年代末期的中国农村改革，就实质看并不是对农村土地集体所有制的根本否定，而是在集体经济组织内部成功地实现了土地所有权与经营权的分离，通过确立农户家庭经营的主体地位，重新构造了适合于农业生产本质特点的微观基础。从“三级所有、队为基础”人民公社体制到土地家庭承包的演变，其核心是通过建立土地所有权与经营权相互分离的新的土地制度，使农民获得了自主进行生产经营活动的基本权利，重新确立了农户家庭经营的主体地位。这是中国农业发展逐步纠正失误和走出困境的标志。家庭承包经营尽管本身存在着一些需要进一步加以完善之处，但因从根本上适应于中国现阶段的农业生产力水平，一经找到这一最有效率的经营形式便

4、表现出强大而不衰竭的生命力，并以其所释放的巨大能力，促使中国农业实现了前所未有的高速增长。*本文是2008年度国家社会科学基金重点项目“形成城乡经济社会一体化新格局战略研究”（批准号：08AJY012）和2008年度国家社会科学基金西部项目“统筹城乡发展背景下的农村土地承包经营权流转制度研究——基于成都‘试验区’的实证分析”（批准号：08XJY018）的阶段性研究成果。-4-中国农村土地制度改革：需求、困境与发展态势从土地制度变革的角度评价，中国农村改革最大的成功之处，就在于在不变更农村土地公有制的基础上，通过成功地分离土地所有权与经营权，还原农户家庭经营这一最适宜的土地经营形式，将

5、一度被人为割断的农民与土地之间紧密的经济利益关系又重新卓有成效地衔接起来，通过彻底打破长期延续并严重束缚农业生产力发展的传统集体经济模式，通过确立农户家庭作为基本的经营主体，重新构造了中国农业和农村经济发展所依赖的具有巨大活力的微观基础。但是，土地按农村人口平均分配，其暗含的假设前提是每个集体经济组织内部的所有成员都以耕地为基本谋生手段，并且已有人口和未诞生人口都天然地享有平均分配土地的权利。因此，完善土地承包制度所需要解决的首要而紧迫的问题，理所当然地就是如何尽可能公平地调整好农村人口变动所带来的土地再分配关系。由于人口增长对中国来说在相当长的时期内都是不可逆转的发展趋势，因而在每

6、个农村集体经济组织内部根据人口变动调整土地，实现人口与土地公平的再分配，就必然在可以预见的时期内将是一个连续而不间断的过程。即只要农村人口不断增加，土地就必须不断定期或不定期地调整，以满足新增人口对平均分配土地的基本要求。从已有的实践看，在实行土地承包制后相当长的时期内，农村内部土地频繁调整是带有普遍性的现象，差别只是表现为具体的调整时间和调整方式有所不同。由此可见，以农村人口为依据平均分配土地并根据人口变动持续地再调整土地分配状况，这样一种农村土地制度本身存在着一些明显的缺陷。一是主要按人口均分土地的方式首先形成了超小型的小块土地经营格局，而以人口变动为依据不断再调整土地，进一步强

7、化了土地经营规模不断细分的发展趋势。二是由于人口变动条件下土地的定期或不定期调整不可避免，农民对土地经营不能产生稳定的经济预期，加剧了农民对土地的短期化掠夺或经营行为。三是土地按人口均分方式的长期维持，在一定程度上使土地经营的兼业化和副业化现象不断发展，由此构成提高土地利用效率的重要障碍。四是封闭式的土地分配和土地调整方式，使土地经营权市场难以发育，解决中国超小型土地经营规模问题缺乏重要的制度基础和经济手段。五是土地产权不清导致土地流转中政府过度介入现象日