论农地适度非农化机制与制度创新——基于中国城镇化中农地过度非农化的现实背景

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1、2009.5*论农地适度非农化机制与制度创新——基于中国城镇化中农地过度非农化的现实背景12李伶俐王定祥12（重庆市农村经济与管理研究中心）（西南大学经济管理学院）内容提要：本文通过对城镇化中农地非农化配置进行理论分析发现，市场机制和政府机制均存在失灵，并且政府失灵引致的农地非农化效率损失远大于市场失灵引发的效率损失。进一步研究发现，虽然政府机制和市场机制都是农地非农化配置不可或缺的手段，但即使是两者协同发挥作用也难以促进农地适度非农化。只有引入政治协商制度，使之与市场机制、政府机制有机耦合和协同作用，

2、才能最终实现农地适度非农化目标。中国要构建市场机制、政府机制和政治协商制度“三位一体”的农地适度非农化机制，还需要对现有的土地产权制度、土地征用与管理制度、土地利用质量考核制度进行必要的创新。关键词：城镇化农地适度非农化配置机制制度创新一、引言当前，城镇化已成为推动中国经济持续、快速发展的重要动力之一。然而，城镇化的快速发展必然会引起大量农地向非农部门转移。据不完全统计，中国自1978年到2007年底，已累计有600万公顷优质耕地被转变为非农用地，平均每年就有20余万公顷农地非农化，而且农地非农化的趋势

3、①还在加剧。根据《全国土地利用总体规划纲要》的推算，2008～2030年间，中国城镇化导致的非农化农地增量还将超过250万公顷。毋庸置疑，中国改革开放30年取得的举世瞩目的经济发展，不仅得益于市场化取向的制度变革所带来的生产激励和资源配置效率的改进，而且得益于农地非农化支撑的城镇化与工业化进程。国家统计局（2009）的资料显示，1978年中国国内生产总值（GDP）为3645.2亿元，到2007年增长到246619亿元，剔除物价上涨因素，年均实际增长9.6%；在国民经济结构中，农业产值比重从1978年的2

4、8.2%下降到2007年的11.7%，第二产业与第三产业产值比重从1978年的71.8%上升到2007年的88.3%。同样地，在此期间，中国城市（指地级以上城市）从193个增加到286个，镇的数目从2173个增加到18890个，城镇人口从1.7亿增加到5.94亿，城镇化率已从1978年的17.92%上升到2007年的44.9%。由此不难推断，中国经济的快速发展大大得益于城镇化的加速和城镇中第二、*本研究是2005年重庆市软科学研究项目“重庆市城镇化进程中的失地农民问题研究”（项目编号：2005JJ02）

5、的后续研究成果，同时受到了2007年国家社会科学基金项目“二元经济结构下农村金融市场成长机制与制度创新研究”（项目编号：07CJY056）和国家自然科学基金项目“中国农村资金配置绩效评价与制度创新研究”（项目编号：70603022）的资助。①有关数据根据陈江龙、曲福田、陈雯（2004）和国土资源部网站提供的历年新增建设用地资料测算得到。-11-论农地适度非农化机制与制度创新第三产业的成长。基于经济发展的客观需要，未来20年中国的城镇化还将加速。据国务院发展研究①中心预测，到2020年，中国的城镇化率将达

6、到60%，从而达到中等发达国家的水平。虽然中国过去由农地非农化支撑的城镇化带来了显著的经济绩效，但与世界其他国家相比，中国的农地非农化质量（主要取决于城镇化与工业化质量）并不高。首先，土地的城镇人口承载力偏低。在1990～2006年间，全国城镇建成区面积增长了1.9倍，年均增长6.8%，而同期城镇人口年均增长仅有4.1%，非农业人口人均城市建成区面积由80平方米增加到140平方米，而世界平均水平为83平方米，首尔为55平方米、东京为66平方米，开罗为31平方米（曲福田、高艳梅、姜海，2005）。其次，城

7、镇化中的农地过度非农化现象严重，不少地方被征用的土地大量闲置。国土资源部等五部委的联合监察报告显示，在2004年全国开发区的清理整顿中，遭遇撤并整合的开发区就达到4735个，撤并率高达70.2%。另据笔者调查，目前在西部地区一些城镇被征用土地的闲置率仍高达20%以上。第三，农地非农化引致的失地农民问题仍然十分突出。目前，中国农地非农化形成的失地农民总量约有4000万～5000万人，预计到2020年，还会有4000万人进入失地农民的行列（王定祥、李伶俐，2006）。由于自身素质、体制和管理等多方面的原因，

8、一部分农民失地又失业，成为新的困难群体和威胁社会稳定的新隐患。这些事实表明，中国城镇化中的农地非农化问题必定是一个值得关注的现实课题。在土地资源极为稀缺的中国，如何推进农地适度非农化，协调好农业用地与非农用地的矛盾，实现城乡和工农协调发展，是政府现阶段面临的重大政策问题。本文试图对这一问题展开研究，以期找到中国农地低效非农化的真实原因，并为构建中国农地适度非农化机制提供理论依据与政策支持。本文后续结构安排如下：第二部分分析农地非农化中的市场