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1、第18卷第1期广东行政学院学报Vol118No112006年2月JournalofGuangdongInstituteofPublicAdministrationFeb12006从公共职责理论看我国官员问责制的优化阮爱莺(中共福建省委党校 管理学教研部,福建 福州 350003)摘要:从西方的公共职责理论看,我国近年来实施的官员问责制离真正的民主问责制还有相当的距离。要使我国的官员问责制达到促使官员忠实履行职责、对其行动负责的根本目的,应在问责对象、问责范围、问责主体和问责程序等方面加以规范。关键词:公共职责;官员问责制;理论依据;存在问题;对策中图分类号:D63文献标识码:A文章编号:
2、1008—4533(2006)01—0011—04一、公共职责与官员问责制的理论分析从公众(民)与官员之间的关系看,完全公共职责是指公共部门的官员应当履行的符合上述委托代理模型的假设前提。公民将权职责。Downey认为,“从广义上说,公共职责力委托给政府,政府作为代表民众利益的组织意味着那些受托使用公共资源的人不仅应当为机构又将这种权力分解给有关部门,并最终由公共利益行动,而且应当被看出是这样做;如具体的官员根据公民的偏好和期待来设计和实果他们不这样做,就要受到公众的谴施公共政策。在这种多层委托代理关系中,民[1](P35-39)责”。Reichard认为,“公共职责就是众是公共权力的最
3、终所有者(或初始委托人),[2](P132)行使公共权力所负的责任”。显然,公官员是公共权力的终极代理者。由于代理人通共职责与公共权力相关,官员问责制实际上要常是按自己的利益而不是委托人的利益来行问的是官员履行公共职责的情况。动,要确保代理人满足委托人的最佳利益,必1、官员问责制的理论依据:基于委托代须通过设计契约性的协议并对代理人的行为进理模型的分析。委托-代理模型(Principal-行监督。这意味着,当委托人授权给代理人AgentModel)建立在两个假设前提之上:一是时,为了防范代理人的道德风险就有了问责的委托人和代理人之间存在目标冲突;二是代理必要。其中,能起契约作用的就是问责
4、制度,人比他们的委托人拥有更多的信息,导致双方它同外部监督一起构成问责机制。从这个意义之间信息的不对称。该模型也假定行为者是自上说,问责制就是理性的委托人试图控制理性利的效用最大化者。当代理人在最大程度地谋的代理人从而使代理人遵从委托人的意愿和期求其自身效用时可能会做出损害委托人利益的望的一种外部约束机制。另一方面,在多重委行为,这就是所谓的道德风险。托人的政治体制下,官员要满足各个委托人的 收稿日期:2005—09—29 作者简介:阮爱莺(1971—)女,福建周宁人,中共福建省委党校管理学教研部讲师,研究方向:行政伦理学等。11©1994-2006ChinaAcademicJour
5、nalElectronicPublishingHouse.Allrightsreserved.http://www.cnki.net要求也很困难。在多元主义的政治体制下,官(或层级问责、官僚问责)和法律问责。如官员往往是各个委托者的“部分代理人”。因此,员未违背上级旨意,未触犯法律,通常不会受要使官员尽量避免责任冲突和利益冲突,最终到严厉指责乃至离职下台。现代问责制的内容对公众负责,也需要建立一套严密的问责机进一步扩大到政治问责,更加注重对民意的回制,在各项公共事务中,明确规定谁对谁负应,官员即使未违背上级旨意,也未直接触犯责,负什么样的责,谁对谁问责,如何问责。法律,但是如果违背了公众
6、的期望或专业职2、官员问责制的构成框架分析。根据责,在民意的压力下,也必须接受指责、向公Romzek和Dubnick的研究,问责框架包括四种众致歉甚至引咎辞职。显然,官员问责制所要公共职责(见下表)。其中层级职责和专业职“问”的是官员是否履行了其应尽的职责,并责产生于组织内部,而法律职责和政治职责产不仅仅限于对官员失职行为的责任追究。这说生于公共机构与外部发生作用时。明现代问责制是一种民主问责制,它既是民主[3]问责关系的四种类型政治的产物,也是民主政治的重要标志———以职责定义民意为依归。从问责内容看,它既要求官员对行政人员忠实地遵循组织内的主管者和其授权方甚至对公民直接交待、说明,也
7、包括授层级/他高官的期望和指令。在这种体系下,行权方或监督方对官员行为的审查、评估,并根官僚政人员基本上没有自由裁量权,通常只是据结果进行处理、控制,包括提出指示、做出职责期望他们遵从监督指令、规则和标准的操奖惩。当然,正如Uhr所说,对失职行为的惩作程序。[4](P99)罚是问责的基本核心。专业行政人员根据专业准则和该领域内的惯例二、我国官员问责制存在的问题职责行使自由裁量权。根据上面的理论分析以及从我国不少地方要求行政人员遵循法
