公共政策制定中的公民有序参与研究

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贵州大学硕士学位论文公共政策制定中的公民有序参与研究姓名：赵金龙申请学位级别：硕士专业：行政管理指导教师：王志凌20080601 摘要作为政治学和民主理论的核心概念，公民参与一直为国内外学者所关注。早期的公民参与以政治领域的参与为主，在当代，随着民主的深入发展，对公民参与的理论研究和民主实践开始突破传统的政治参与的范畴，行政领域的公民参与逐渐成为一个国际性的话题和潮流。公民参与公共行政过程，尤其是参与公共政策制定过程成为学术界研究的重要课题。成熟而广泛的公民参与已经成为贯彻民主政治，提高公共政策质量的必要手段，成为公共政策的“基石’’。在我国，由于多种因素的制约，现阶段我国公共政策制定中的公民参与在呈现出逐步发展、不可逆转的基本趋势的同时，也存在着诸多不容忽视的矛盾和问题。全面、深入地探讨这些问题，理性地思考如何根据我国现阶段公民参与的现实状态，寻求发展和完善我国公共政策制定中公民参与的现实路径，对J下在发展中的我国的公民参与尤具现实意义。本文运用政治学、行政学、社会学等学科的基本理论，通过规范分析与实证研究的方法，从民主行政的角度展开论述。首先，阐述了公共政策制定中公民参与的基本内涵和价值，理性的认识了公共政策制定中公民参与的作用，提倡有序参与。其次，分析了现阶段我国公共政策制定中公民参与的现状、存在的问题、以及问题的成因．最后，针对这些问题及其成因，构建了促进我国公民有序政策参与的框架，提出健全法律保障体系，完善公民政策参与制度和提高公民政策参与能力的对策建议。关键词：公民参与，有序参与，政策参与，公共政策制定，民主行政中图分类号：C93 AbstractAsakeyconceptofpoliticalscienceanddemocratictheory,thecitizenparticipationiSpaidcloseattentiontodomesticandinternationalscholar．EarlycitizenparticipationiSmainlyreliedonparticipationofthepoliticalfield，contemporary,withthedevelopmentofdemocracy，thetheoreticalresearchanddemocraticpracticeofcitizenparticipationbegintobreakthetraditionalpoliticscategory．Thecitizenparticipateintheadministrativefieldparticipationbecomesallinternationaltopicandtrend．Thecitizensparticipateinginthepublicadministrativecourse，especiallyparticipatingintheformulationprocessofpublicpolicybecomestheimportantsubjectthatacademiastudies．Ripeandextensivecitizenparticipationhasalreadybecomeessentialmeansofcarryingoutdemocraticpoliticsandimprovingthepublicqualityofpolicy,become”foundationstone”ofthepublicpolicy．Inourcountry，becauseoftherestrictionofmanykindsoffactors，thereareagreatdealofcontradictionandquestionaboutcitizenparticipationinthepublicpolicyofourcountry．Probingintothesequestionsoverallly，accordingtotherealisticstatewhichthecitizenparticipatesinofthepresentstageofourcountry,inordertoseektherealisticrouteofdevelopmentandperfectthepublicpolicyofourcountry，whichhasarealisticmeaningtotheongoingcitizenparticipation．Thistextexplainthebasicintensionandvalueofcitizenparticipationwhilemakingthepublicpolicyandrealizethefunctionofcitizenparticipationwhilemakingthepublicpolicy,recommendparticipationinOrder．Secondly，theresearchanalysethecurrentsituationofcitizenparticipation，existingproblem，andthereasonsofquestionswhichthecitizenparticipationinthepublicpolicyofourcountryinthepresentstage．Finally,theresearchputforwardthecountermeasuresandsuggestionsaboutimprovingabilityofcitizensparticipation，perfectingthesystemofcitizensparticipation，perfectingthelegalsecuritysystemandinnovationpolicyofcitizensparticipantion．Keyword：Thecitizenparticipatesin，，participatesinorder，policyparticipation，publicpolicymaking，thedemocraticadministrationClassificationnumb：C93U 原创性声明本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究在做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律责任由本人承担。论文作者签名：志专·允关于学位论文使用授权的声明本人完全了解贵州大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅；本人授权贵州大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文和汇编本学位论文。(保密论文在解密后应遵守此规定)论文作者签名：垄垒墨≥师签名 贵州人学2008届硕+学位论文公共政策制定中的公民有序参与研究1．1研究背景与意义第一章前言公民与政府的关系问题一直是政治学所关心的。在过去的几个世纪，民主更多地在政治领域打转，民主的要求在政治领域是一个铁律，相对而言，较少涉足行政领域。政治与行政领域的区别，使得政治领域更体现民主，而行政领域更多地要求效率。民主与效率两者之间内在的张力使得行政领域在民主这两字眼的躲躲闪闪，不敢正谈。国家机构一旦选举出来，虽然理论上公民对选举出来的国家机构有监督权，但是公民对行政事务并未具有直接的监督权。行政相对于政治，更多地不用直接对公民负责。然而，二十世纪以来，民主一词更多地嵌进了行政，行政学对民主的关注与日俱增。行政学与政治学共同研究公民在行政领域的民主权利，公民与行政的关系成为二十世纪尤其是五六十年代以来的中心议题。民主行政同益兴起。二十世纪六十年代明诺布鲁克举行的新公共行政学会议明确主张“民主行政”，其召开也标志着行政学的核心议题的变化。1诚然，效率是行政的生命，但是随着时代的发展，民主也逐渐为人们所认识。行政管理的环节很多。法约尔提出行政管理五要素，即计划、组织、指挥、协调、控制。2行政管理活动蕴含着多种功能，其中公共政策的制定是最重要的功能与环节。西蒙提出“管理的过程就是决策的过程”，3这一命题也说明了制定政策在管理中的核心地位。从某一意义上来说行政就是决策也是无可厚非的。行政的核心环节之一是决策。民主的引入同样对决策这一环节有着较高的要求。然而，公共行政决策中的民主与政治领域的民主有着不同的要求。政治领域的民主意味着公民的投票直接决定投票的事项，投票意味着决策权。然而，行政权的本质属性决定决策权必定是由行政机关所垄断，行政权力与行政责任并不因民主行政而发生实质性的变化，公共行政的民主是有限的公众决定原则，并不实行少数服从多数的原则。4也就是说，公共行政中的民主并不意味着公民对公共1张国庆：行政管理学概论，北京：北京人学⋯版{!f：，2000：522张围庆：行政管理学概论，北京：北京人学lll版社，2000：353赫们特·h·两蒙：管理行为，北京：北京经济学院il{版社，1988：10‘马建川：公共行政原理，郑州：河南人民iJ；版{I：，2002：380-383 贵州人学2008届硕十学位论文公共政策制定中的公民有序参与研究行政决策权的瓜分，并不意味着公共行政决策权从行政机关手里溜走，而是意味着公民更多地参与决策的过程，在决策过程中发挥着更多的作用，由过去被动的角色逐渐转变为主动的、与政府互动的角色，这是一个逐渐扩大范围、加深程度的过程。实践证明，公民在决策过程的参与将会大大提高公共行政决策的公共性和有效性。实践同时证明，我国公共行政决策中的公民参与方式在实现上仍有待于进一步发展、深化。政务公开、电子政务、行政听证、行政咨询、公共论坛等制度的逐步形成与实施一定程度上保障了公民参与公共行政决策。在民主行政的大视野下，在全球行政改革的大背景下，在很多制度和技术方面我们可以借鉴西方的做法，如引用、借鉴决策中的听证制度，发展第三部门，推促社区建设，但是同时应该充分认识到我们自己的思想渊源，党的群众路线就充分地蕴含着公民参与的思想。因此，从我们自己的历史中发掘民主行政的思想和方式，更好地实现公民参与公共行政与决策，这一点是不容忽视的。依法行政的步伐不会停止，公共行政决策中的公民参与同样需要以法为据，翘首以待公民参与法、行政程序法的出台和实施。制度化的民主方式、参与途径，不仅是我国政府改革的重题，也是现代行政的题中之义和必然要求。当然民主行政的最终实现依赖于发达的公民社会、成熟的现代政府和有能力的公民参与的存在。1．2国内外研究现状综述1．2．1有关公民参与的理论观点作为政治学和民主理论的核心概念，公民参与一直为学者们所关注。西方颇具影响的若干民主理论都不可避免地涉及到对公民参与的一般性理论分析，理论果相当丰厚，国内有关公民参与问题的研究基本上都是借鉴西方的理论。概言，有关公民参与的理论观点主要有支持论、反对论、限制论以及调和论。支持公民参与的理论主要有参与式民主理论、政府治理理论、民主行政理论。参与式民主理论的主要代表人物有卢梭、佩特曼和巴伯。卢梭将公民普遍、直接、积极的政治参与看作是保障公民权利的基本途径。佩特曼在对以精英主义想为核心的民主理论进行批评的同时，认为真J下的民主应当是所有公民直接、分参与公2 贵州人学2008届硕+学位论文公共政策制定中的公民有序参与研究共事务的决策的民主。巴伯则认为问接的代议制民主“太瘦了”，主张扩大公民的直接参与，提出了“强势民主”的概念。政府治理理论倡导社会参与，强调通过民主参与实现国家与社会的良性互动。彼得斯在《政府未来的治理式》中提出了参与式国家的概念。戴维·奥斯本、特德·盖布勒提出通过各种能的途径允许公众参与行政，重塑一个“企业化政府”。民主行政理论以奥斯罗姆为代表，强调公共行政要从以“效率"为主的价值取同转到以“民主”和“公正"为主要价值取向，以“民主行政”的概念来重建行政学的典范。限制论主要代表人物亨廷顿指出，过度的公民参与将危及政治系统的稳定，认为当政秩序与民主发生冲突时宁可对民主作出限制。此外，萨托利也提出，直接民主是民主的基础，但公民直接参与国家事务过多会造成政治肥大症。反对直接民主的学者有专家治国论的创始人伯纳姆以及加尔布斯，他们都主张实行精英统治。而R本学者蒲岛郁夫则是“调和理论”的代表人物，他主张在同本“支持’’体制性的政治参与，加强政府的稳定性，以使经济高速增长成为可能，并将富裕者的所得向非富裕者实行再分配，其结果是支持体制的政治参与进一步发展。1．2．2关于公民参与公共政策过程的研究20世纪六、七十年代，随着民主行政的兴起和大规模政府改革浪潮的出现，国内外学者开始同益关注公共政策过程中的公民参与。这方面研究的专门性论著主要托马斯的《公共决策中的公民参与、莫泰基的《公民参与：社会政策的基石》、李图强的《现代公共行政中的公民参与》等。此外朴贞予、金炯烈的《政策形成论》、蒋云根的《公共管理与公共政策》、赵成根的《民主与公共决策研究》、王佃利、曹现强的《公共决策导论》、陶东明、陈明明的《当代中国政治参与》等著作中都有探讨公民参与公共政策过程的相关章节。相对于论著而言，相关的研究论文则比较多，学者们各从不同的角度切入，提出自己的见解。综观相关的论著与论文，国内外学者的研究主要有以下特点：(1)相比较而言，西方学者在此领域的研究比较全面、比较深入。已经不仅仅停留在对公民参与公共政策过程的必要性和重要性的一般性阐述上，而是进一步理性地思考公民参与的技能和策略，如公民参与的方式、公民有效、有序参与的途径等；已经不仅仅停留在对公民参与公共政策过程的价值分析上，而是开始理3 贵州人学2008膈硕+学位论文公共政策制定中的公民有序参与研究性地思考公民参与的内在缺陷及不完善性，并开始思考如何将公民参与的热情和行动与有效的公共管理过程有机平衡或结合起来。托马斯教授在这些方面进行了颇有价值的研究，他提出了公民参与的有效决策模型，指出应根据公民参与有效决策模型的使用条件，灵活选择公民参与的特定途径和参与方式。此外，西方学者们还对社会经济地位、年龄、居住地、组织化程度、甚至宗教、人种等因素对公民参与的影响进行了较深入的分析。(2)目前，我国理论界也开始了对公共政策过程中的公民参与问题的研究，在学者们的努力下，取得了一定的研究成果。但是由于我们在该领域的研究尚处于起步阶段，已有的研究仍有不少尚待弥补的不足，表现如下：第一，从总体上看，国内的研究尚未形成一个全面系统的理论体系，系统阐述的论著非常少。虽然研究论文相对而言较多，但是这些论文基本上大同小异，有价值的研究不多。第二，从研究的对象来看，存在着一定的不平衡，·对公共政策执行阶段公民参与的研究较多，对政策制定阶段公民参与的研究相对较少。第三，从研究的内容来看，主要集中于我国公民参与的必要性与合理性分析、我国公民参与存在的问题分析、以及推进我国公民参与的对策分析。而对于如何运用公民参与，如何规划和设计公民参与的具体过程、如何针对不同类型的政策问题选择与之相适应的公民参与形式方面的研究极少。第四，从研究的程度来看，对这些问题的研究或是泛泛而谈，或是限于一般性的概况介绍，过于宏观，高度概括，缺乏深度和力度。尤其是在推进我国公民参与的对策方面，多为空泛的原则，缺乏切实可行的具体措施，缺乏实际的可操作性。其实我们面临的更重要的课题不是公民要不要参与、应不应该参与，而是如何参与、如何使参与过程有序、高效。由是观之，在研究公民参与公共政策过程，尤其是公民参与公共政策制定方面，已有的成果仍需补充，许多问题仍需再加斟酌、深入探讨，特别是在学者们较少措意的方面，我们还应该也可以再做些探索。1．3研究内容和研究方法本文试图以民主行政为视角，探讨如何更好地促进公共政策制定中公民有序4 贵州人学2008届硕+学位论文公共政策制定中的公民有序参与研究参与的实现。第一章即前言部分首先介绍选题理由及文献综述，同时简要说明研究内容和研究方法。第二章首先对几个基本概念的内涵和外延做一个基本的厘定，接着引入民主行政理论和治理理论，为研究公共政策制定中的公民参与问题构建理论平台。第三章分析了公共政策制定中公民参与的价值，从正面和负面两方面分析了公民政策参与的作用，理性的认识了公民参与的价值。第阴章作者结合基本理论和实践现状，试图分析我国公共行政决策中公民参与的现状，为完善公共政策制定中的公民有序参与提供现实依据。第五章在相关理论和实践的基础上笔者依照法律、制度、执行的框架，从法律层面、制度层面和执行层面提出了完善我国公共政策制定中公民有序参与的对策建议。另外，在本文写作过程中，使用了定性研究法、实证研究法等方法。 贵州人学2008届硕十学位论文公共政策制定中的公氏有序参与研究2．1基本概念第二章基本概念和理论基础2．1．1公共政策制定所谓公共政策制定，一般是指公共组织特别是政府针对有关公共问题，为了实现和维护公共利益而做出的行动或不行动的决策。从过程上说，公共政策主要有政策问题界定、政策构建、政策执行、政策评估等阶段性环节组成，公共政策制定或者称之为公共决策自然是其中最为重要的环节。公共政策制定体制则是有关公共决策主体的权力关系，决策的过程安排和决策的手段方式等方面的制度规范。在这个机制的运作过程中，让公众作为公共政策相对方参与到公共政策的制定过程中，赋予他们在政策运作过程中监督、参与的权利，使公共政策在法律上获得“自由”的同时，也处在公众的监督之下。这是公共政策制定的应有之义。只有社会公众与政府共同参与，这个政策才能既符合社会公众的利益，也符合政府的利益。2．1．2公民参与何谓公民参与?公民参与理论的先驱安斯坦(SherryR。Arnstein，1969)认为，“公民参与是一种公民权力的运用，是一种权力的再分配，使目前在政治、经济等活动中，无法掌握权力的民众，其意见在未来能有计划地被列入考虑。"1Garson与williams(1982)提出，“公民参与是在方案的执行和管理方面，政府提供更多施政回馈的渠道以回应民意，并使民众能以更直接的方式参与公共事务，以及接触服务民众的公务机关的行动。”2据此，我们可以这样说，公民参与就是公民通过一定的参与渠道，参与或影响政府公共政策或公共事务的行动过1Cooper，terry．L．(1991)，AnEthicsofCitizenshipforPublicAdministration，Engrewoodcliffs，NewJersey：Rourledge2Garson，G．D．andJ．D．Williams(1982)：PublicAdministration：Concept，Reading，Skills，BostPublon，Massachrsetts：Allyn&Bacnlnc。6 贵州人学2008届硕十学位论文公共政策制定中的公民有序参与研究程。公民参与的活动是一个不断演变的历史过程，在不同的历史时期有着不同的具体内容。其大致发展历程如下，在古希腊的伯利克罩时代(公元前461一公元前429)的希腊城邦，城邦的大小政事都要经过有城邦全体成年男子的公民大会批准，城邦公民(奴隶、妇女和外邦人除外)直接参与各种决策，被称为直接民主制，“公民参与”(CitizenParticipation)正是源于古希腊雅典的直接民主模式。到十八、十九世纪表现为JoheLocke与JohnS。Mi11提倡的民主理论、黑格尔的“公民社会观”、哈贝马斯的“公共领域”论点。公民参与体现在公共行政领域中则为近代新公共行政学派所主张的一些观点，认为公民参与可使政府公共部门更能反映民众关心的问题，解决民众与政府的冲突，促使公共决策的合法化，并提高政府的行政能力。综合以上，·笔者认为公民参与的涵义有广义和狭义之分。从狭义上看，公民参与即公民在代议制政治中参与投票选出公共权力机构及其领导人的过程，也就是间接式民主参与，这是现代民主政治的重要标志，也是现代社会公民的重要责任之一，这种意义上的参与也经常被人们称为政治参与或参与政治；广义上的公民参与除了上述政治参与以外，还必须包括所有关于公共利益、公共事务管理，公共政策等方面的参与。因此，狭义上的公民参与就是我们通常说的政治参与，很大程度上是指实现选举权利过程中的一种间接参与：而广义上的公民参与是指对于一切公共事务的管理，包括政治参与以及其他公共事务管理的参与，更强调直接的参与活动，在感情色彩上也更倾向于提倡公民的直接参与。本文所论述的公民参与是指广义上的公民参与，主要探讨公民的直接参与。2．1．3公民有序参与中“有序"之含义一般说来，所谓有序的参与，是指公民以合法的形式、通过制度化的渠道、有节制地参与政治生活和影响公共决策的过程。这样的公民参与有利于维护社会的稳定，有利于公民实现管理公共事务的权利。首先，有序的公民参与是合法的公民参与。合法的公民参与和非法的公民参与是相对的。只有合法参与的行为才是有序公民参与行为，这里的“合法”包含7 贵州人学2008届硕+学位论文公共政策制定中的公氏有序参与研究着两层含义，它既合乎法律规范又有社会支撑。符合法律规范的公民参与是合法的，它表现为有序的公民参与；不符合法律规范的公民参与是非法的，它往往表现为无序的公民参与。社会主义民主是大多数人的民主，社会主义法律是广大人民的意志，代表的是广大人民的根本利益，因此，我国公民的公民参与，只能是在法律的轨道上进行的有序的公民参与。其次，有序的公民参与是制度化的公民参与。公民参与的制度化指公民参与的组织和程序等，通过公民主体参与行为的反复重现，作为行为模式固定下来的过程。合法的公民参与并不必然是制度化的，它可能通过制度化渠道进行，也可能通过非制度化方式进行。制度作为一种行为模式，其基本特点是比较稳定，人们对其产生的结果能够有一个合理的预期，因而制度化的公民参与是有序的。再次，有序的公民参与是有节制的公民参与。现代民主都是代议制，一般公民主要是通过自己的代表而不是亲自行使权力。这本身就要求他们的参与是有限度的、有节制的。有节制的公民参与对政治体系的基本要求是它能够得到公民的高度认同。如果一个政治体系得不到公民的高度认同，存在合法性危机，即使没有达到崩溃的程度，也足以使它动荡不安，公民参与必然是无序的。因而有节制的公民参与对公民的参与行为是有具体要求的，它要求公民参与政治时持有较适当的期望值。原因在于，如果期望值过高，而要求在参与后又没有得到满足，参与者就会产生挫折感，进而对政治体制产生不满，当这种情绪激化到一定程度就有可能使之在以后的参与中失去控制它还要求公民在参与时必须始终保持理性。公民参与如果失去理性，既可能导致政治狂热，引发骚乱或暴力，使公民参与因过度而无序，又可能导致政治冷漠，使公民参与因不足而影响到民主政治的发展、完善。2．2公共政策制定中公民有序参与的理论基础在查阅了一定数量的相关资料的基础上，发现该问题应该是嵌在民主行政理论、治理理论两大理论之中的，尤其是民主行政理论。2．2．1民主行政理论民主行政理论在公共行政学早期就被论述过。早在官僚制提出之时，韦伯同 贵州人学2008届硕十学位论文公共政策制定中的公比有序参与研究时提出了民主行政的两条标准，细数了民主行政的局限性。1威尔逊的《行政学之研究》奠定了行政学的基础，标志着行政学成为一门独立的学科，同时为之后政治与行政二分法的争论建立起了一个起点，威尔逊提出应该用行政管理的稳定原则——企业原则——指导公共机构的运作，政府同样应该追求效率与标准，因此行政过程应该从政治过程中隔离出来，政治过程带有一定的不可预料性，只有隔离开／4‘能够实现政治民主与行政效率的平衡；古德诺更进一步系统地论述了两分法，提出过增加一些行政集权；怀特指出公共行政的目标为最有效的利用行政人员可以支配的资源。在行政的科学中，不管是公共还是私营，最基本的“善”就是效率。但是，德怀特·沃尔多则质疑了一个民主社会能够容忍非民主的公共组织的存在，民主社会中的行政组织是否具有特殊性；伦纳德·怀特则全面提出来两者之间的分离与互动关系，明显提出公共政策中的主动行政现象，即政策规划中需要专职公务员的建议和咨询；戴维·列维坦认为民主国家不只是以民主原则为基础，还要以民主方法来治理，2回顾公共行政学范式的历史沿革，可以发现公共行政学的研究也是呈现出一个钟摆式的变化，在突出效率和突出民主两者之间摇摆不定。尽管行政学者们从最开始也一直试图缓和行政在追求民主与效率之间的矛盾，但二者之间的潜在冲突仍然存在。随着传统官僚体制的普遍扩散和空前发展，一段时期内效率基本取代民主，但是民主仍始终是行政学的一个不可回避的主题。六十年代的明诺布鲁克新公共行政学会议与八十年代的明诺布鲁克二次会议，其主要观点就是体现了民主行政的精神和主要内容。民主行政是新公共行政学会议的最核心的精神。新公共行政学认为，民主行政的核心价值观就在于尊重人民主权和人民意愿，以公众的意愿、公众利益为导向，发展以社会公众为中心的政府组织和公共政策，强调政府代表公共利益的职能地位，强调公众参与、强调政府信息的公开性和公共政策的公开性，反对滥用权力以及行政无能，实现社会正义和社会公平。可以发现，在当代公共行政学理论及实践中，民主行政的主张早已经成为不可忽视的议题。民主行政与传统的行政相比起来更加注重公民参与的多元性、互动性与政府的伦理性。八十年代兴起的以批判官僚制为己任的“新公共管理思想”的主要特征是推。关于韦们民主制行政的两条标准、本质和局限，可参见韦们的《经济与社会》下卷第九章《统治社会学》，转引自刑传、毕争，民主行政——个必起的研究题域，理论余改革，2003C2)：32．342此部分关于各行政学者对行政价值的论述，参考罗伯特·登哈特：公共组织理论，北京：华夏出版社，2002：32-509 贵州人学2008届硕+学位论文公共政策制定中的公氏有序参与研究崇管理主义和效率主义，进而发展到了90年代的“政府再造”和“重塑政府’’运动，其中一系列改革措施比如民营化、大力发展第三部门、社区自治等深得共识，强调了政府的制度创新以及对于政府管理效能的提高。一般认为八十年代的黑锈宣言主要是为官僚制做出辩护。但我们也可以发现，黑堡宣言与新公共管理也包含着民主行政的一些主张。我国的台湾学者张润书论述过民主制行政，在他的《行政学》一书中指出民主行政的六个特征。当代学者巴巴拉提出了“强势民主”的观点，他把现在政府实行民主比喻成很“瘦”的或者是低度的民主，强势民主相对于传统代议制下的民主来说，更强调的是公民的主动性及公民在公共政策制定中的话语权，“强势民主“可以被定义为参与模型中的政治，从字面意义上来看，强势民主更多地强调是由公民自主治理而不是由代表公民的代议制政府来治理。积极能动的公民直接管理他们自己的事务，尽管这些情况并不一定在每一个管理层次和管理场合都会发生，但是，公民的参与确实经常会发挥非常重要的作用，尤其是在政府做出基本政策和在使用关键性权力的时候。"1在梳理了民主行政的兴起路径和基本主张之后，可以发现民主行政是公共行政发展的必然结果，民主作为一种价值理论，是公共行政学应该要追求的。尽管也与政治民主一样面临着来自各个方面的种种挑战，但仍可认定为民主是现代社会公共政策所应该追求的重要目标。对于私人行政来说，民主可能只能作为一种集思广益的手段与途径，以更好地实现企业的效率、效益及最终的利润目标。而对于公共行政而言，则不能够只追求效率。传统的官僚制仍会继续适用于大型的行政机构及其他组织形态，一定程度上保障了行政效率的实现与维持。公共行政应该以民主为价值追求与发展方向。民主行政直接蕴含着公共行政中的决策观念、决策方式以及决策机制转变的要求。2．2．2治理理论治理理论出现稍晚一些，大致源于七十年代以来政府治理能力的研究。治理理论兴起的现实原因一是经济、环境、安全等相关的公共事务出现联结化、复杂‘巴巴拉往当代公民参与方面有相当精彩的论述，如提出。强势民主”，此处转述臼[美]约翰·克莱顿·托马斯：公共决策中的公民参与——公共管理者的新技能与新策略，孙们英译，北京：中国人民大学出版社，2005：610 贵州人学2008届硕十学位论文公共政策制定中的公民有序参与研究化的种种趋势，使得政府治理模式受到了强有力的挑战；二是传统政府——市场二分法受到了具体实践的挑战，自发形成的第三部门——第三种组织形式逐渐在社会资源配置和社会治理中起着不可忽视和更加重要的作用。治理理论兴起的理论因素是各相关学术领域的传统范式对于实践而言出现了解释能力不足的某种危机，其中，公共行政领域同样面临着范式的转变的问题。关于治理的概念，目前不存在一个统一的界定，可以从不同的学科角度切入来理解治理的含义。全球治理委员会在1995年的研究报告《我们的全球伙伴关系》一文中给出过一个比较权威的界定，认为治理是各种公共的或者是私人的个人和机构管理其共同事务的众多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这罩既包括有权迫使人们服从的证式制度和规则，也包括各种人们同意或者认为符合其利益的非J下式制度的安排。它有以下四个重要特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是一种协调；治理既涉及公共部门，也同时包括了私人部门；治理不是一种J下式的制度，而是持续的互动过程。在公共行政中，治理作为政府和市场的补充，同时以政府与市场为基础，与政府和市场一样也存在失效的可能。政府治理理论的一个重要内容是有效的治理即善治。关于善治问题，很多学者和组织提出自己的观点。国内较为权威的有俞可平的治理与善治理论。一般来讲，有效的治理体系由六个基本要素组成：(1)合法性(1egitimacy)。指社会秩序和政府权威为公民所共识与认同的性质与程度；(2)透明性(transparency)。指公共行政、决策等信息的公开及公民对公共信息的了解程度；(3)责任性(accountability)。指治理结构中各主体的责任与义务，尤其是公共行政机构与人员的职责和道德上的责任感；(4)法治(ruleoflaw)。指治理体系中各行为主体(政府、公民)都要以法律为参与公共事务的行动准则；(5)回应(responsiveness)。指政府对公民的意愿和要求的反应的及时性；(6)有效(effectiveness)。指公共管理成本的降低和公共事务处理的灵活性。1相对于传统的国家政治理论，治理理论强调在治理主体上的多元性，而非传统的单一性，强调各种主体在公共事务的处理上的参与，强调社会的自治权，强调公民、社会的自主治理，强调政府与社会在公共事务解决上的对话和合俞可乎：治理与善治引论，马克思主义现实，1999(5)：88ll 贵州人学2008届硕士学位论文公共政策制定中的公民有序参与研究作。治理理论的一个意义在于治理主体之一——第三部门的提出。面对强大的行政体系，社会力量的兴起，使得政府不再是社会生活的完全组织者和控制者，社会治理将仰赖于政府、市场、社会(公民、第三部门)的共同作用，三者之间的良性互动关系将有利于社会秩序的形成与社会的进步。治理理论的更强一个意义在于政府治理模式转变的要求。面对经济全球化和公民社会的兴起，政府要转变治理观念和机制。作为公共行政的核心环节，政府决策要强调政府的权力观念和自我定位上的转变，强调决策信息的充分公开和信息的尽量对称，强调公民和政府之间的沟通机制，强调公共行政决策中的公民参与。12 贵州人学2008届硕十学位论文公共政策制定中的公K有序参与研究第三章公共政策制定中公民有序参与的价值分析3．1公共政策制定中公民有序参与的正面价值分析3．1．1公民参与是确保公共政策公共利益取向的内在要求从理论上分析，政府的公共政策问题都来源于公共领域中的公共事务，政府的决策权和执行权都足典型的公共权力，政府的政策资源主要来源于以税收为主的公共财政，因此，政府的公共政策只能以增进公共利益为价值取向和目标使命。政府及其公共政策是致力于实现社会公共利益，还是仅仅为少数人、少数集团的特殊利益服务，公共政策实现公共利益的能力和程度，是判断和评价政府及其政策的正当性、有效性的基本标准。在公共政策过程中，公民参与可建立权利分享、权力监督和博弈制衡等机制，有利于实现对公共利益异化的治理，确保公共政策的公共利益价值取向。公民参与打破了政府组织及其官员对政策制定权的垄断，公民获得了部分政策制定权。权力的分享可以实现以权力约束权力，限制政府组织及其官员谋取私利的行为；公民参与使政策制定过程透明化，公民获得了更多的知情权，对政策制定权力运用的监督更加有效，各种权钱交易现象就会减少；公民以合法的途径普遍参与政策过程，有利于形成多元利益主体和利益集团之间的博弈制衡局面，各利益主体在维护自身利益的同时，既能有力抵御其他利益主体对自身利益的侵害，又能避免政府及其官员打着公共利益的幌子侵犯公民利益。3．1．2公民参与是弥补公共政策缺陷的客观需要在社会公共事务治理中，政策机制和市场机制作为两种基本的制度安排，各有利弊。正如查尔斯·沃尔夫所言：“市场与政府之间的选择并非是一个在完善与不完善之间的选择，而是在不完善的程度和类型之问、在缺陷的程度和类型之问的选择”。就公共政策的缺陷而言，除上述公共政策对公共利益的偏离以外，政策信息不足也是重要表现形式之一。13 贵州人学2008届硕十学位论文公共政策制定中的公氏有序参与研究从决策信息方面讲，相关信息搜集越全面，制定的政策方案越趋于科学合理。但政府要全面掌握所有的信息不仅十分困难，而且成本高昂：从决策主体方面讲，行使决策权的政治家和普通人一样，他们在知识、信息、智能等方面受到种种限制，并非是无所不知、无所不能的。在此情况下，如果允许那些直接面对社会问题的公民参与公共政策过程，通过各种方式直接与决策者打交道，无疑为决策者搜寻与获取信息资源提供了捷径。因此，积极构建公共政策过程中的公民参与机制，提供公民参政议政的途径，通过多元利益主体之间的讨价还价和利益博弈，汇集和综合普通公民(尤其是弱势群体)的政策诉求，在利益博弈过程中经多方讨论，沟通意见，彼此容让，并在利益得到充分表达并达成相对平衡的基础上将政策诉求传递给决断系统，有助于直接、明确表达公民偏好，减少政策信息扭曲和失真，降低政府搜寻政策信息的成本，帮助政府迅速、理性地做出决策。3．1．3公民参与是增强公共政策回应性与合法性的有效途径公共政策过程是一个牵涉多种因素的错综复杂的过程，这一过程由利益表达、利益综合、利益分配、利益落实、信息反馈(实际上是新一轮的利益表达和综合)及政策的再制定循环而成。在多元利益结构的社会环境下，要使决策符合大多数社会公众的利益，必须有各利益主体对其利益的充分表达。在政府主导的经验决策模式中，利益博弈过程往往被政府及其官员走马观花式的“调查研究”所取代，各方利益往往难以达到较好表达，尤其是少数人的利益往往被忽视，在政府决策中他们的利益往往没有体现。而通过利益博弈过程，公共政策能够更充分地体现各利益主体的利益。所以，在市场经济条件下，政府必须学会与公众协商一致地处理公共政策的艺术，公共政策系统也必须顺应这个变化而加以改善，注重公众政治参与，增强公共政策对公众利益的回应性，以此来提高公共政策的合法性。3．2公共政策制定中公民参与的悖论与局限对于公民参与在政府公共决策中的价值实现，并不能作一种太过于乐观的估14 贵州大学2008J『莆硕+学位论文公共政策制定中的公比有序参与研究计。正确认识当代中国政府公共决策中公民参与的作用与价值，必须冷静和客观地看到公民参与具有一定的局限性。毕竟，在社会主义初级阶段的国情下，不是每一个公民都能够是一个充满理性、智慧与德性的完美公民，在很多时候，民意也并不一定代表着J下确的政策取向。公民参与能力具有限度，这在任何性质的国家中都是一个不容否认的事实。由于公民参与能力存在的限度，当代中国公民参与政府公共决策同样所面临的一些矛盾和困境。3．2．1信息时代的科技进步与民主决策之间的矛盾信息化时代的到来，不仅为我国政府治理模式的变革，提供了有力的技术手段和技术支持，同时也为决策的科学化提出了更高的要求。社会的发展，导致出现了越来越多的科技含量高的决策领域，而只有少数经过长期训练的人才能进入到这些领域。比如科技政策，，对于科学家本身来说。这是一个由他们主导的政策领域，他们并不希望不具有专业知识的局外人参与他们的决策，相反他们常常想改变社会公众，使他们能够理解和适应这一外部施加给他们的思想方式和行为规范。科学家并不反对民主，但是他们不主张外部的民主损害他们内部的决策。比如三峡工程的启动，主要的是技术专家的意见和建议起决定性的作用，很难象普通公民能够在技术含量如此高的决策项目上体现自己的民意，政府也不会冒如此大的风险由社会公众来影响该类决策的做出。普通公民毕竟只是拥有有限理性的公民。在某些领域，民主决策只是一种理想，在现实中实施起来会遇到意想不到的困境。信息时代的科技发展并不必然的导致决策的民主化。信息化社会的科技发展带来了决策的技术化倾向。通过现代科学技术可以便捷、迅速、准确地获取政治决策所需的信息资源，这已经成为实现政府公共决策科学化的重要手段。但是，决策的技术化本身也产生了某些负面效果它会助长技术专家控制的精英决策倾向，某些政府决策者宁愿相信专家的力量因而排斥民众在决策过程中的参与，在极端的情况下甚至可能以专家决策的名义造成不合理的决策合法化。15 贵州人学2008届硕+学位论文公共政策制定中的公比有序参与研究3．2．2民意的普遍性与决策效率之间的矛盾尽管决策过程中的民主参与可以给决策的合法性、科学性带来种种的好处，但是，参与个体的数量巨大和参与途径的复杂性往往会影响决策的效率。公民参与不可避免的会增加政府公共决策的成本。另外，民意在很多问题上并不能达成一致的意见，，甚至是相互冲突的。在特定的条件下，民意表达的普遍性与决策科学性所要求的效率之间会形成尖锐的矛盾。如危机决策，作为一种非常规决策，也是一种非程序化决策。常规决策面临的外部环境相对稳定，可以通过民主参与的方式促进决策的科学性与合理性。与常规决策所处的情境不同，危机决策具有事念不确定、时问紧迫、信息有限等特点，它要求决策者在有限的时间内，果断采取措施，有时甚至要求决策者在没有通过深思熟虑的理性思维判断的前提下，运用自身的经验、智慧、直觉，在有限的时间内、高强度的压力下做出相对满意的决策。在危机决策这种特殊的领域中，决策者所要追求的高效率与决策的民主化之问出现尖锐的冲突。在危机决策以外的其他决策领域，也不同程度的面临着民主与效率之间的矛盾。公民参与政府公共决策，意味着决策者要在汲取民意和及时反馈上投入大量的时问、精力和财力。这种成本的付出有时候被认为是一种无谓的投入。在我国，一些地方政府的决策者为片面追求决策的高效率，主观上排斥决策过程中的民主参与，甚至有的甚至把它当作掩饰决策专断和违背民主决策原则的一种堂而皇之的借口。3．2．3民意的真实性与决策的科学性之间的矛盾在大多数情况下，由公民个体汇集而成的公众的意见，能够反映他们的真实需要和利益取向。但是，现代社会是一个复杂的系统，公众的意见和态度有时很容易被其他的因素影响甚至误导。自古至今，对于民主的话题就存在一个广泛的争议，多数人的意见是否一定是真实的和值得尊敬的，如果对此持绝对肯定的意见的话，却很有可能产生多数人的暴政而不是真正的民主。大众传播学研究表明，由于传播媒介的强大影响力，使其强调的意见容易被16 贵州人学2008崩硕+学位论文公共政策制定中的公L心有序参与研究受众认知和接受，成为社会上的多数意见。但是舆论压力带来了一种强制力。公开与之唱反调可能会陷入孤立状态。所以大多数人在公开言论中避免与之发生冲突。西方学者麦奎尔和温德尔分析道：“因此，占支配地位的或同益得到支持的意见就会甚至更得势看到这些趋势并相应地改变自己观点的个人越多，那么一派就显得更占优势，另一派则更是每况愈下。这样，一方表述而另一方沉默的倾向便开始了一个螺旋过程，这种过程不断把一种意见确立为主要的意见。”1由于传播媒介所具有的公开性和广泛性所产生的心理压力和不安全感，可以引起人际传播中“劣势意见的沉默”和“优势意见大声疾呼”的螺旋式扩展，这就是大众传播社会效果的“沉默的螺旋”。因此，舆论与其说是公众的意见不如说是公开的意见。在此种情况下，由舆论操纵的多数人意见呈压倒性的优势，最终损害了整个社会的批判精神和理性思考能力。由此可见，公民所处的社会环境对其施加■的影响，很大程度上又影响到公民民主参与决策的真实性。尽管公民参与是公共决策方案具备合法性和可操作性的基础，但是大多数人所认同和接受的方案并不一定就是最佳和最好的方案，是否合乎技术理性的需要同样重要。承认政府公共决策中公民参与的价值，但是也必须看到政府公共决策中公民参与所面临的这些矛盾和困境，二者综合起来，才是对公民参与在政府公共决策中的意义和作用的一种全面认识。其实，政府公共决策中公民参与所具有的价值和所面临的困境，表面上看是由于公民参与能力的局限性，但其根源在于决策民主化与科学化固有的对立于统一关系。正如上文所分析到的，尽管决策的民主化与决策的科学化之间在逻辑上具有相互抵触的一面，但是决策的科学化和民主化本身是不可分割的，是相互统一的。“公众参与公共决策不仅是一种民主政治价值问题，同时又是民主技术的问题。”2政府决策行为兼具有科学管理和民主政治的双重属性，如何在决策的民主化与科学化之间保持必要的张力，主要取决于采取何种的制度安排。因此，针对我国国情，实现完善公民政策参与制度，提高公民的参与能力、实现对公民参与的途径和政府回应制度的有效整合是解决上述问题的重要方式。‘[美]麦奎尔、温德尔著：大众传播模式论，祝建华译，．I：海译文}lj版=i!f=，1987年版：922李吕硕：市场经济条件下公众参与公共决策，福建经济管理十部学院学撒，2002(2)17 贵州人学2008届硕+学位论文公共政策制定中的公民有序参与研究第四章我国公共政策制定中公民参与的现状分析4．1我国公共政策制定中公民有序参与的机制分析我国宪法规定：“中华人民共共和国一切权利属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，人民依照法律通过各种途径和形式，管理国家事务”。用法律的形式将公民的公共政策参与权力确立下来。同时，走群众路线一直足我党的一个基本思想，为了切实实现人民对公共事务管理的权力，党和国家采取了一系列措施，建立起了一套较为完整的公民政策参与机制体系。该体系包含以下几个方面：4．1．1政务公开机制所谓政务公开，是指政府机关所有关系到公共事务、公共服务的信息、事项都应该依法公布与众。政务公开反映了政府行政机关对自己与公民关系性质的认知和定位，它建立了政府公共权力的公开运行模式，使得公民对于国家和社会公共事务的知情权得以实现，并进而为政府公共决策中的公民参与行为提供制度保障。政务公开是政府公共决策中公民参与机制的前提和基础。政务公开的意义在于，它是公民实现知情权的手段，也是实现公民参与政府公共决策的前提条件。公民参与政府公共决策的实现，要求政府决策信息从秘密走向公开，从专制走向民主，人民参与国家和社会管理，一个基本立足点就是政务必须公开。人民的民主参与意识及其程度取决于政务公开意识及其程度。公民参政先要议政，而要议政先要知政，公民的参政权源于议政权，而议政权又源于知政权或知情权。4．1．2政府性民意表达机制政府性民意表达机制是指公民通过种种体制内设定的渠道和途径。反映自己的意愿和利益需求，影响政府公共决策的机制。“表达"一词具有“输入"与“回 贵州人学2008届硕十学位论文公共政策制定中的公比有序参与研究应”的两层涵义。首先，“表达”意味着民意的“输入”。一般来讲。政府公共决策过程包括“输入”和“输出”两个过程。“输入”是指政策问题的产生方式，有“内输入”和”外输入”两种方式，政策问题产生于政府内部称之为“内输入’’，政策问题产生于外部即政策相关群体的意愿表达称之为“外输入"。民意的输入是政府公共决策中公民参与起作用非常重要的阶段，公民只有通过一定的渠道或途径向政府决策部门表达自己的意愿和利益需求，才能最终影响政府的决策。其次，“表达”还意味着政府的“回应”。政府必须对公民提出的需求和问题及时做出反应，并采取积极措施解决问题的行为。4．1．3公共舆论机制公共舆论机制，是指公民通过大众传播媒介参与、监督政府公共决策的机制。随着社会的发展，大众传播媒介在现代政治生活中的地位和作用同益突出，在影响和监督政府公共决策方面发挥着重要的政治功能。在现代社会中，大众传播媒介是政府与社会公众之间沟通的重要桥梁与纽带，不仅把政府的政治信息如政府的政策、活动传播给社会公众，同时又把社会公众的意愿和要求传输到决策部门。同时，大众传播媒介的监督由于具有公开性、灵活性、广泛性和社会性，而成为现代社会对公共权力进行监督和制约的有效手段。由于大众传播媒介的巨大影响力，在西方国家大众传播媒介被称之为与立法部门、行政部门和司法部门相对应的“第四部门”，在我国，大众传播媒介是在党和政府领导下的，虽然不具有体制外的这种独立的权力，但我国宪法赋予公民具有言论自由、出版自由的基本权利，而言论自由、出版自由的基本载体就是大众传播媒介。改革开放以来，我国的大众传媒有了极大的发展，在国家政治生活中的地位正同益提高。大众传播媒介，特别是网络，已经成为在制度化的政府性民意表达机制之外独立成长的一种非正式的公民进行表达利益主张和意愿、对政府公共决策行为施加影响的重要渠道。4．2我国公共政策制定中公民有序参与的基本途径中国的政治体制和行政体制具有自己的特点。与此相适应。公民参与的方式19 贵州人学2008届硕十学位论文公共政策制定中的公比有序参与研究途径与西方国家相比既有一些共同的方面，又有其独特的地方。我国政府在几十年的探索中形成了一些广泛征集民意、有针对性地引导公民参加政府公共决策并行使监督权利的具体化的制度形式。分析我国公共政策制定策中公民参与的现状，可以发现较为普遍的参与形式有听证制度、专家咨询制度、信访制度、公示制度、民意调查制度、座谈会等。下面具体介绍一下公民参与的这些基本途径。4．2．1听证制度所谓听证(publichearing)制度是指，政府组织在做出直接设计及工种或公民利益的公共决策时，应当听取利害关系人、社会各方及有关专家的意见以实现良好治理的一种必要的规范性程序设计。听证制度源于西方法制比较健全的国家，西方的听证制度一般最先应用于司法领域，后来逐渐应用到行政程序和立法程序之中。我国的听证制度源于西方，而且听证历史不长，20世纪80年代未才开始逐渐在一些地方和全国范围引入。在我国，一些城市率先引入了听证制度，1996年实施的《中华人民共和国行政处罚法》和1998年实施的《中华人民共和国价格法》相继在行政和立法程序中引入了听证制度，标志着听证制度在全国范围内的行政处罚、政府定调价和立法领域中的证式引入。不仅如此，近年来在一些地方的司法实践中也开始引入听证制度。听证制度包括告知通知制度、公开听证制度、申辩陈述制度、听证主持人制、听证笔录制度(包括听证笔录制作与笔录效力制度)、案卷阅览制度等内容。告知通知制度要求行政机关有告知当事人听证权利、通知听证时间地点的义务；开听证制度要求听证会以公开召开为一般性原则；申辩陈述制度规定利害关系有权陈述意见、质疑他方证据，提供有利证据；听证主持人制度的主要原则是能分离原则和回避原则，听证主持人应该由具有一定独立职能的人员承担，听主持人和调查人相分离，以保证听证之公J下；听证笔录制度要求听证应制作书记录，听证笔录成为决策依据，关于笔录效力的规定，有完全排他性原则和不全排他性原则。在我国听证制度在公共政策制定领域内的实践主要集中在三个个方面，一是价格听证，二是行政处罚听证，三是立法听证。价格听证会、行政处罚听证会以20 贵州人学2008届硕十学位论文公共政策制定中的公民有序参与研究及立法听证会在全国各地如火如荼的进行着，成为社会和媒体关注的焦点。按照《价格法》规定：制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导定价、政府定价应当建立听证会制度。从各地的具体实践来看，笔者认为各地价格听证的适用范围主要有；自来水、交通、主要旅游景点、教育、医疗、有线电视、住房、电力资源、民用燃料、物业管理、邮电通讯、供热等。《行政处罚法》明确规定了行政机关在做出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证，当事人不承担行政机关组织听证的费用。2000年实施的《立法法》标志着听证程序进一步推进到行政立法领域。该法规定，行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。听证为行政法规起草过程中听取民意的一种方式。4．2．2信访制度所谓信访，是来信来访的简称。信访，即行政信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出意见、建议或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。信访的内容非常广泛，既有可能满足信访人个人或团体的利益，反映的情况、提出的建议和意见还有可能是为了国家利益和社会公共利益。新中国成立之后，信访制度作为一种规范性的制度得以确立下来。1950年6月中央人民政府政务院颁布《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，标志着信访制度的诞生；1982年，在北京召开的全国第三次信访工作会议上，通过了《党政机关信访工作暂行条例》，表明我国信访制度开始走上正轨；1995年10月，国务院发布《信访条例》，2005年又修订颁布新的《信访条例》。据近年来形势的发展变化，这次国务院对《信访条例》进行修订，主要突出了以下几点：一是增加了畅通信访渠道的内容，以更好地加强党和政府与人民群众的联系，及21 贵州人学2008届硕+学位论文公共政策制定中的公氏有序参与研究时了解社情民意并化解社会矛盾；二是增加了创新信访工作机制的内容，以提高处理信访事项的效率和效果；三是完善了切实维护信访秩序的内容，以更好地护广大信访群众的合法权益，维护社会稳定；四是增加了强化信访工作责任的内容，以促进群众反映的合法、合理问题及时得以解决。1950年6月由国务院秘书厅整理出的《国家机关处理人民来信和接待人民来访工作条例(草稿)》中，对信访的功能曾经做过全面概括，即了解社情民意的渠道、群众监督的放大、思想政治教育的途径、调节矛盾的手段。同时指出信访还具有调动人民群众积极性、巩固人民民主专政，促进社会主义革命和建设事业的作用。依据国务院颁和的新《信访条例》中有关内容的规定，我们可以将信访制度的主要功能概括为：信息沟通、民主监督和权利救济。实践表明，在信访过程中，人民群众提出的各种意见建议和要求，多数是合法J下当的，坚持过高或无礼要求的总是少数。因此，想方设法，不辞辛苦地为群众办实事，办好事，排其忧，解其难，是信访制度最经常、最实际也是最具体的功能。近些年以来，在我国的社会转型过程中，由于多年来中国社会系统性和结构性矛盾的积累，大规模群体信访和矛盾激励的个体信访持续增加，中国开始遭遇“信访”洪峰。一些地方信访局的数据显示，从2000年至2004年，群众信访的总量持续增加，给中央和地方政府增加了工作难度。时至今R，信访这一曾经在我国政治生活中扮演过重要角色的制度己经引起广泛争议，乃至于其存废之争已经成为一个热门话题，信访制度己经走向了制度变迁的关口。尽管国务院依据新的形势颁布了新《信访条例》，对旧《信访条例》举行了较大的修订，但是信访制度存在的问题并没有得到根本上的缓解。这些问题主要有：其一，信访职能过于宽泛，几乎所有社会问题、社会矛盾都可以诉诸于信访部门，信访制度承载了整个社会变革转型和社会稳定的重任；其二，信访机构缺乏统一的协调机构，责重权轻，效率低下，工作作互相推诿，致使信访部门对群众信访转多办少；1其三，责任不明确，随意性大，人治色彩浓厚，信访案件得不到及时处理，致使群众反复进行信访；其四，信访活动组织化活动趋势明显，群体性事件和集体上访频繁，在制度性表达渠道不能见效情况下，一些群众采取极端的方式越级、跨地区串联上访，给社会带来不稳定因素。导致这些问题产生的原因是多方面的，从于建荣：信访制度动摇国家根皋，改革内参，2004(31)22 贵州人学2008届硕十学位论文公共政策制定中的公氏有序参与研究根本上看，是信访制度所承载的巨大功能与信访部门的有限权力之间巨大反差造成的。此外，作为信访制度的补充，市长热线、领导人接待同等制度是近年来一种为社会公众熟悉的公众表达和政府回应机制，它所代表的是一种事后监督模式。各地的市长热线和领导人接待同制度已经成为政府了解社会动态、监督职能部门及其工作人员、保护公众利益、舒缓干群矛盾的一种重要方式。作为联系着政府与公众的桥梁，市长热线和领导人接待同制度同样是一种有效制度稀缺下的制度补救。这种制度补救从政府的角度来说，一方面它可以弥补因职能部门工作不力而产生的不良后果，可以及时了解公众对政府的意见，从而对政府部门的不足提出更直接的警醒；另一方面，它又是一种较低成本的制度补救，不需要庞大的机构和人员，不需要上下对口，不需要复杂的层级结构。对公众来说，能够直接与政府(市长对话，既体现了一种传统的政府依赖，而不是法治)观念，也反映了政府回应的主动，它容易赢得公众对政府的好感；同时公众对政府的监督成本降低，公众的直接投入低，风险成本低。如山西省大同市市长公开电话，2000年共受理群众和基层单位来话7779次，反映问题5280件，受理群众来265信封，网上“市长信箱”收到电子邮件18件，通过编发《市长公开电话专报》、《市长公开电话重点情况反映》等形式，向领导反映停水、断电拆除违章建筑、关停重点污染企业、治理饮食娱乐场所等群众普遍反映和关注的问题，促使这些问题得到及时和妥善的处理和解决。1但是，因为任何一项社会公共事务都有相应的政府职能部门来负责，从这个意义上说，市长热线和领导人接待制度也只是一种民意输入的单向渠道，政府回应性的意义也比较缺乏。4．2．3公示制度公示制度，指在做出决策之前，将决策的可能结果及具体情况公之于众，并规定一定的公布期限，旨在听取群众的意见或建议、接受群众的监督，经过期限之后，在征集、综合群众意见的基础上做出最后的决策。公示制度不仅是公民监督的方式，同时是公民参与的重要途径。人同市人民政府办公室：关于市长公开I【l话2000年工作总结暨2001年工作意见，2001年3月18口23 贵州人学2008届硕十学位论文公共政策制定中的公比有序参与研究在我国实践中，主要是干部选举公示制度、教育、医疗收费公示制度和社会重大事项公示制度。我国不少地方在干部选举中推行公示制，在干部任命之前将拟使用人员的具体情况公布于众，以保证干部选拔中的公平、公J下。另外，不少地方已逐步在社会重大事项的决策中实行公示制度，在决策之前将决策事项的各种具体情况在公共媒体上公布，以广泛征集社会公众的意见和建议，保证决策的科学化。无疑，作为一种参与方式，公示的一个重要特点是参与范围极广，基本上能实现向整个社会公布的程度。4．2．4专家咨询制度专家咨询制度，指的是吸收社会各界成员，包括政府官员、专家学者、普通公众、各行业代表等，成立咨询委员会，在各项公共事务决策起着制度化的作用。这是一项高度体现民主参与的制度化的方式，有利于改善决策主体的公众代表性问题，有利于提高决策的J下确性、科学性，提高公众对政府的信任和对政府行为、决策结果的理解，有利于决策的执行的顺畅以及政府与公民之间关系的改善。在托马斯的有效决策模式中，咨询委员会是一种以增进政策接受性为目标的参与方式。专家咨询制度已经被纳入各个领域的决策活动中。比如，我国金融机构都已经普遍采取了专家咨询委员会，重大决策都通过专家咨询委员会进行审议，如贷款发放中的审贷程序。在公共行政领域也已经引入咨询委员会制度。4．2．5民意调查制度民意调查是人民民主的一种表现，很多国家以法律规定的形式来保证政府重大政策的出台前都要进行民意调查，通过民意调查，既可以宣传政府的政策，获取民众的理解和支持，也可以掌握民众对政府行为的支持程度。民意调查可以是政府民意调查机构来进行，也可以是社会组织或者私营公司来进行，但最终目的是一致的。非政府组织的民意调查可以排除政府主观的影响，可能更又客观性。民意调查是激发公众政治热情，培养和增强公众的民主意识、参政议政能力，推动政策决策民主化、科学化的有效手段。公众作为社会生活的主体，处在各种 贵州人学2008届硕士学位论文公共政策制定中的公比有序参与研究社会实践活动的第一线，对政治、经济、社会等各类问题有切身感受，有真知灼见，最有发言权。某些关系全民利益的重大问题、重要改革方案等，应主动征集公众的建议，组织一定范围或全民性的讨论、评议，为政府决策提供更为充分的依据，以便让公共政策真正做到从群众中来，到群众中去。4．2．6座谈会、论证会座谈会、论证会的方式很简单，召开座谈会，邀请一定的社会主体，围绕具体事情展开讨论，是一种制度化不强的公民参与方式，但是具有便捷的特点，因此在实践中经常被采用。座谈会形式的运用十分广泛，是各地方各部门处理具体事务的惯用做法。深圳地区1996年调整非义务教育收费”就是在召开了各种座谈会的基础上运用听证会来搜集、综合各种民意，取得了很好的效果。座谈会同时用于规范性文件的制定过程。我国行政法规、行政规章的制定过程中，在起草、审查阶段可采取座谈会、论证会形式听取有关机关、组织、公民的意见。2001年《行政法规制定程序条例》规定，起草行政法规，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关、组织和公民的意见，听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式；行政法规送审稿涉及重大、疑难问题的，国务院法制机构应当召开由有关单位、专家参加的座谈会、论证会，听取意见4．3我国公共政策制定中公民有序参与存在的问题及原因4．3．1公民参与意识和能力不强导致参与文化缺失参与意识方面，参与热情与政治冷漠并存，政治冷漠现象呈日益上升趋势。就参与热情而言，不可否认相当多的人们具有较高的参与热情。但是不可忽视近几年公民政治冷漠倾向也日益严重，表现为对政治生活不感兴趣，对政治系统的输入和输出采取冷漠态度。(1)传统文化环境在人们心理上形成的文化积淀抑制了现代公民参与意识的形成。(2)“文化大革命”的浩劫使人们害怕政治。(3)部分党员和国家干部领导人的腐败行为消解了人们的政治认同。(4)较高的政治期待与较低的国家整和能力的反差挫折了参与热情，抑制了参与的内在冲动，这些都导致了政治冷漠现象的产生。 贵州人学2008届硕+学位论文公共政策制定中的公民有序参与研究参与能力方面，公民参与的知识、手段缺乏。一是许多公民并不熟悉政治规范，对自己在政治系统中的作用不清楚，也没有参与政治活动的技能。二是不了解政策过程，对政策所要解决的问题及背景没有清晰的认识，对政策目标实现的可能性及途径理解不深，对政策制定、调整所带来的利益格局的变化和可能引发的冲突不能预知。三是参与者占有的信息不完备，不可能预见政策资源配置及其运行的后果以及对解决这些冲突的可能途径的知晓。四是科学技术迅猛发展并渗透到社会生活的各个领域，给公共政策过程带来新的综合性议题，公共政策制定和执行的科学含量越来越高，增加了公民参与公共政策过程的难度。公民参与政策过程的能力是决定参与效果的重要方面，参与政策过程者必须具备一定的知识，才能有效地参与政策过程。公民的文化程度和受教育水平直接影响着公民参与政策过程的民主意识和参与的实际效果。参与型政治文化，要求公民具有高度的参与意识，对政治体系的结构、权威、规范以及自己在政治体系中的输出方面和输入方面的责任有明确的认知、情感和价值取向，公民可通过组成各种团体，向政府提出自己的利益要求，进而影响政府的行动。参与型政治文化要求公民具有强烈的主体意识、民主意识和参政意识，对政府有高度的政治信任和政治宽容；要求公民通过有效方式积极参与公共政策执行过程中，以自己独立的方式影响公共政策执行活动。由于我国公民参与意识差，参与能力不足，导致参与文化缺失，使得公民政策参与的发展缺少良好的社会、文化环境。4．3．2公民社会发育不健全公民社会是指围绕共同利益、目标和价值的非强制性的行动团体。理论上，其制度、机构与政府，家庭和市场不同，但实际上，政府、公民社会、家庭和市场之间的界限是复杂、模糊的。公民社会通常运作于慈善机构、非政府组织、社区组织、妇女组织、宗教团体、专业协会、工会、自助组织、社会运动团体、商业协会、联盟等之中。个人作为具有公民意识的公民社会的成员，形成了广泛的自治组织形式，构成政府和企业之外的第三部门，或称非政府组织。这些非政府组织是大量具体社 贵州人学2008届硕+学位论文公共政策制定中的公民有序参与研究会功能的直接承担者，它们的形成和发展，是公民社会发展的基石。公民社会的载体是这些非政府组织，离开了它们，公民社会就无从谈起，所以我们可以考虑将非政府组织的发展状况作为公民社会发展状况的衡量标准。非政府组织的发展状况常常表现在以下四个方面：(1)非政府组织的种类；(2)非政府组织的数量；(3)非政府组织组织的合法性；(4)非政府组织的自主性。这四个方面也就是我们对公民社会的衡量标准。改革开放后由于经济、政治、法律、思想等外部条件的变迁，非政府组织的种类、数量、合法性和独立性大大增强，所有这些变迁都表明，个人自由活动的空|、HJ已经明显增大，政治国家与市民社会之间的界限正在变得明晰起来，一个相对独立的市民社会正在中国逐渐显形。但是我们也要清醒地看到，由于受到现阶段经济基础和上层建筑客观条件的制约，我国的公民社会，还存在着诸多的问题。主要表现在以下几个方面：(1)非政府组织发展的经费不足80年代后，我国非政府组织的经费来源开始多样化，会费的收取、社会的捐款和营利性收入等都是民间组织新的经费来源。同时，政府也规定，民间组织的经费，原则上由其自己筹集解决。但实际上，工会、共青团、妇联，以及由耳府机关演变而成的某些行政管理协会，其活动经费仍然完全由政府财政负担；而其他如学会、研究会等最多能享受一定的政府补贴，大部分需要自筹资金。(2)非政府组织的种类相对不足改革开放后，我国的非政府组织的种类迅速增多，但仍相对不足。80年代后，一我国非政府组织的类型大概包括以下几个类型：同业组织、行业营理组织、慈善性机构、学术团体、社区组织、职业性利益团体、公民的自助组织。如果依据它们的服务对象来归类，无非两大类：第一类，以社区生活为服务对象的组织；第二类，以特殊利益群体为服务对象的组织；但社会关系中的对应组织较发达国家却远远不足，比如说有造车者组织却没有用车者组织，有媒体组织却没有媒体监督组织等等。(3)非政府组织的独立性仍然偏低改革开放后，非政府组织的独立性虽然有所增强，但政府对非政府组织尤其是重要的非政府组织仍然进行了较严格的控制，而且这些控制往往不是依据法律做出的，非政府组织的独立性还是比较低。主要表现在以下三个方面：政府对非 贵州人学2008膈硕十学位论文公共政策制定中的公民有序参与研究政府组织的准入控制过于严格。80年代后，除工青妇等组织外，其他民问组织都没有在组织上隶属于党政机关。但已经从党政机关的组织序列中分离出来的非政府组织，却仍必须挂靠某一个机关作为自己的主管部门，并接受该机关的政治领导。我国目前关子非政府组织准入的法律主要是指《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》两个行政法规。该法规规定非政府组织均在民政部门登记注册，而登记注册的条件之一就是这些非政府组织必须挂靠在某一个党政权力机关，这个机关将作为非政府组织的主管部门对该民间组织负政治领导责任。这样，非政府组织为了取得合法的地位只有寻找挂靠单位，并被迫承受挂靠单位对组织内部事物的不合理干预。另一方面，由于在工商部门注册为企业的标准宽得多，所以一些找不到挂靠单位的组织或不愿接受挂靠单位过多干预的民间组织转而在工商部门登记注册为企业；一些非政府组织则到其他政府部门如街道、居委会或相关的政府部门注册；还有些民问组织干脆就不注册，成为非法组织。(4)政府对非政府组织的微观管理干预过多政府对非政府组织微观管理的干预，主要是通过人事控制实现的。据中办和国办发出的通知规定，除工青妇组织外，其他非政府组织的领导人不能由现职的党政领导人担任。但现实生活中，几乎所有重要民间组织的主要领导都是由党政机关的退休干部担任，许多在行政改革中分流的政府官员也纷纷在民间组织中担任职务。据统计，在民间组织的管理干部中，有23．2％的非政府组织的主要干部是由组织负责人提名并经主管部门批准的；有38．6％的非政府组织的主要干部是由主管部门直接派遣和任命。可见，我国大部分非政府组织根本没有独立的人事权。政府与民间组织的关系更像是上级与下级，而不是监督者与管理者。总之，我国目前的民间组织在很大程度上仍具有官民两重性，对政府的依附性高，而自身的独立性低。缺乏独立性的非政府组织不仅无法承担政府与社会、政府与企业之间的信息沟通的任务。4．3．3公民政策参与的制度体系存在弊端公民政策参与制度体系的弊端主要体现在以下三个方面：28 贵州人学2008届硕十学位论文公共政策制定中的公【屯有序参与研究第一，制度流于形式，实质效果不明显我国已经初步建立起了公民公共政策参与的制度体系，但是在实践过程中一些制度往往成为了形式主义，没有起到预期的执行效果。听证制度、咨询制度、公示制度虽已初步建立起来，但是这些制度有待进一步完善与制度化。听证、咨询、公示这些方式的适用范围、落实程度在初步的制度建构中并未被制度化，没有被明确确定下来。已有的法律、法规在适用范围的规定上，经常采用“重大事项”、“可以采取”等词汇，具有较大自由裁量范围的意味，一定程度上不利于公民参与的全面、有效的保证。民意调查、网上征求意见、座谈会、论证会这些措施的实施并未制度化，举行与否、程序如何，意见如何落实到决策中，并未在规范性文件中得到明确的规定，很大程度上离不开行政机关或行政首长的个人意志。以听证会为例，从政府关起门来决策、一纸通知执行到举行听证会，这无疑是巨大的进步，然而在实践过程中却暴露出相当多的问题。如虽然在新闻媒体关于听证会的报道中，代表们慷慨激昂的陈词和旁征博引的论证不时可见，但听证会代表的意见究竟在多大程度上影响了最终决策却鲜有报道，而决策部门对听证会代表意见的取舍过程和依据更罕有公布。常常是听证会上辩论得热热闹闹，听证会后的决策却静悄悄。就连在全国颇具影响的个税听证最后的听证报告也未公开。价格听证会更是几乎成了涨价的代名词，“逢听必涨"几乎成了规律，“你说你的，我涨我的’’。有些地方甚至出现了自己请代表听证、自己主持听证会、听证过程严格保密的“形式听证"。第二，制度缺少程序化规范我国法律所涉及公共决策范围有限，实体性规范多，程序性规范少，公民参与决策缺乏具体可操作的程序。我国公民参与决策的框架与法律框架保持着一致的发展方向，但由于法规跟进速度慢、范围小，虽然宪法和法律对参与决策的主体以及参与权利规定的比较多，但由于法规的不配套，又使得这些权利和义务还没有进一步具体化、程序化。例如，我国宪法对人民管理国家事务、管理经济和文化事务、管理社会事务的权利做出了原则性的规定。在目前的政治生活中，人民只能把管理国家事务和社会事务委托给国家行政机关行使。公民是委托人政府是代理人。但是，现实中的制度安排却很难体现委托人的参与。政府机关内部虽29 贵州人学2008届硕十学何论文公共政策制定中的公民有序参与研究然也有许多成文和不成文的决策规定和惯例，但很少用法律形式确定程序，并将公民参与作为程序中必不可少的内容。例如，《立法法》第34条、《行政法规制定程序条例》第12条、《规章制定程序条例》第14条规定，．有关部门在制定法律、行政法规和规章时，应当通过听证会、讨论会、论证会等多种形式听取意见。但是，“听取意见”并不等于“公民参与”。“听取意见”只是指国家机关应当确保公民有适当的条件和途径表达意见，听取意见是以国家机关为中心，而且往往偏重“听”，对“取”则并无硬性要求。与此不同，“公民参与’：则是以公民为中心，讲求公民意见对立法结果的实质影响，公民的意见必不可少，并应对国家机关的实体处理结果产生有效的影响，这才是公民参与的实质内涵。再进一步具体分析，我国行政诉讼法的出台，确立了民可以告官的制度，公民个人和社会利益群体可以为维护自身的合法利益起诉有关政府部门。但是，根据行政诉讼法的规定，只有行政机关行使的具体行政行为侵犯了公民的利益，具有可诉之利益，才具备提起行政诉讼的主体资格，而对抽象行政行为不可诉。而在事实上，影响公民权益的往往不是具体的行政行为，而正是抽象的行政行为，例如，～个提价的决定会影响到相当广泛人群，也就有可能给很多人带来巨大损失，但由于这种决定往往以法律法规，甚至以红头文件的形式出现，这样一来，就造成了很多公民虽然想主动维护自身利益，甚至是公共利益与国家利益，但却因不具备诉讼主体资格而无法起诉有关部门。人们缺乏行使权利的具体程序和步骤，甚至于国家某些法规和管理行为妨碍或限制着公民充分行使其权利，造成参与梗阻，使得参与过程中出现不稳定状态。这一立法状态影响到公民参与，使参与面临两种后果：第一，公民行使参与权利时得不到具体法律保护；第二，公民行使参与权利时不受具体法律程序约束，非法参与得不到法律及时惩处。第三，公民政策参与制度供给不足随着我国公民个体独立意识的增强，公民参与公共治理的意识显著增强，公民开始积极地关注与自身利益有关的各项公共事务，但是我国公民参与公共治理的渠道却相对较少，公民参与的积极性的增长速度远远超过了制度设立的速度，从而形成了我国行政发展过程中的“瓶颈’’．造成我国现阶段制度性供给不足的原因有多重，但总结起来主要有以下几点：首先，国之初对公民参与公共治理的制度性认识不足，有公民参与国家管理的法律而无公民参与公共治理的制度。公 贵州人学2008届硕十学位论文公共政策制定中的公比有序参与研究民参与成为行政机关对公民的恩赐。其次，现实生活中的公民参与行为的缺乏，使我国制度的建立在一定程度一k缺乏实践经验的有效补给，造成制度建设的粗糙性以至于不能满足公民参与的需要。制度建设与现实的需要发生了脱节，制度成为一种应付检查的摆设。再次，具体行政机关对公民参与公共治理的必要性、重要性认识不足。对制度性建设没有投入应有的精力和人力资源支持，影响了制度建设的质量和速度。制度的建设是一个长期的过程，不可能在短期内完全满足公民的现实需要，但是积极、慎重和周密地进行公民参与的渠道性制度建设是我国政府现阶段要集中精力进行的工作。加强制度性建设，解决的不仅仅是公民参与公共治理的渠道问题，而且对国家的整体稳定都具有积极意义。4．3．4公民政策参与的保障机制不健全第一，公民政策参与的法律制度不完善，缺乏具体可操作的法律依据虽然我国82年宪法第二条明确规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”，可视为民主参与的宪法原则和依据，而且立法法关于立法的公民参与也作了相应的规定。但如何将宪政主体、政治意义的"主权者”——人民的管理，转化为法律意义上的”主权者成员”——公民的参与管理，还需要予以法律制度化的保障实现。公民参与制民主要求公民面对法律不仅仅是选出代表代替自己表达意愿，而且还要求在法律设定时有机会自己亲自表达意愿，在法律运行时有机会参与。我国行政处罚法所设定的听证制度，对当事人陈述、申辩的复核制度等可视为公民参与制民主在行政执法领域的制度体现。对可能受到不利处罚的公民的意见，通过制度、程序保障，参与到行政处罚决定的做出。这是公民参与制民主所迈出的重大历史性一步。但在立法上如何使“公民参与制民主”制度化的体现出来，还缺乏必要的具体可操作的法律。第二，政务公开制度不够健全，政府与公民信息不对称我国的政务公开随着改革开放的逐步深入不断向前发展，但也存在不少阻力困难，政务公开还不能达到满足人民群众的需要和期望的程度。我国目前的政务公开基本上是属于政府机关主动公开的一种非制度化、非规范化的行为，离真正 贵州人学2008届硕士学位论文公共政策制定中的公民有序参与研究的政务公开制度化或者说政务公开法律化还很远。从政务公开的实践情况来看，要求政务公开的是广大人民群众，推行政务公开的是政府，政务公开的直接执行人员则是政府部门的公务人员，这三者之间的利益关系在一定程度上造成了政务公开推行的阻碍性因素。政务公开的全面推行代表着政府行政管理模式的公开化和透明化，这意味着在“统治型”或“管制型”政府模式下的政府公务人员将可能丧失过去通过“暗箱操作”所获得的利益。现实的情况是，政务公开的主动权的主动权掌握在政府手中，公开什么，以何种方式公开、公开范围都是由政府自我决定的，公民和社会组织还没有有效的参与和介入途径和方式，在公民的知情权方面还没有有力的保障机制。在我国政务公开的推行过程中。出现的问题主要有：其一，政务公开的形式主义化、一些政府机关和基层单位按照上级部门的要求，都设立了外观漂亮的“公示栏”，但是公开的内容却避重就轻，仅仅公布一些F1常的事务性内容，而涉及群众切身利益的政务活动却没有公开。甚至有些部门和单位在上级来检查时就公开，不检查时就不公开。例如，据报道，曾在全国率先实现市县乡三级政府上网的河南省郑州市，经过六年的建设，到年有六成网站不合格，其中许多网站长期形同虚设。1其二，重视公开而不注意反馈。有的政府部门和基层单位只注重按时公开、按程序公开，但是对公开后如何收集群众意见，如何吸取群众意见，使监督渠道真J下畅通却极少考虑。其三，只公开结果，而不公开过程。有些部门和单位对于涉及群众切身利益的重大问题，如建房、分房、调资等，事前不公开，也不征求群众意见，在“暗箱操作”后在公布结果，置群众意见和建议于不顾。政务公开问题的存在，暴露了我国政务公开工作中最关键的两个环节，即政府官员及其他行政人员的行政理念和政务公开的法制化存在缺陷。关于政府公务人员的行政理念和政务公开的法制化程度二者谁更重要的问题，在中国语境下有特殊的理解方式，世纪初年发生的那场举世震惊的“SARS"事件或许是对这个问题最好的解释。从2002年11月6日第一例被确诊，经过个4月迅速蔓延直到2003年4月中旬才做出决定性的行动，期间有关政府部门对有关信息的隐瞒、拖延公布逐渐被披露。事件处理的透明性受到严重质疑，部分地区存在的严重官僚主义作风受到严厉谴责。在政府信息控制体系无所作为的同时，市民所关心的1吴利半著：中国转型期的公民政治参与，贵州人民出版社，2006年版：45432 贵州人学2008届硕十学位论文公共政策制定中的公比有序参与研究信息通过短信的方式飞速传播，根据广东电信的统计，仅2003年2月8同广州出现致命性流感的短消息被发送了4000万次。直到一名退休军医把消息传递到国外媒体，才引起相关部门的警觉并追于压力采取紧急措施。2003年4月20同的新闻发布会被认为是中国领导层处理“SARS”问题的一个转折点。在积极主动地与国际合作，并采取严格的监督和公开的报道下，事态很快受到良好的效果。薛澜等三位学者分析指出，传统的政府信息控制已经过时，现代信息技术要求采取适当的方式去引导公众意见。14．3．5“无序性”和“非理性”的政策参与仍然存在改革开放以来，尤其是随着市场经济的推行，国家控制逐渐式微，公民逐渐摆脱了政府或政府控制下的组织的经济依附，获得了独立的经济人格。经济人格的独立又导致了政治人格的独立，使公民实现了自主性的参与。但是，从目前公民选择的参与方式看，非理性行为还在较大范围内存在。如果公民同常生活中积累的对政治的愿望和要求得不到及时的释放，就可能采取非理性的方式。公民“非理性"和“无序性”政策参与主要表现在以下方面：第一，非制度性政治参与非制度化政治参与是指采取不符合国家宪法、法律、规章、政策、条例等所规定的制度和程序而进行的影响政治决策过程的活动。非制度化政治参与是部分公民由于对实际生活中的矛盾和问题缺乏科学理性的分析，不是按照国家规定的制度、程序和法律渠道来表达自己的要求和维护自己的利益，而是从个人好恶、个人感情出发宣泄不满，盲目行动。由于中国公民的制度性参与并不顺畅，其权益受损时通常保持沉默是一个选择，但是，愈来愈多的公民开始自己组织起来，不是设法走进制度性参与，而是走向暴力性的非制度性参与。目前我国公民非制度化的参与有逐渐扩大的趋势，而且往往体现出群体性参与的特点，其表现方式主要有行贿、抗议、越级上访、集体上访、聚众闹事，甚至暴力攻击执法人员、冲击国家机关和政府部门等，这一系列非理性的政治参与严重干扰了社会J下常的生产生活秩序，成为影响社会稳定的重要因素。‘薛澜：防范与重构：从事件看转型期中围的危机管理，改革，2003(3)33 贵州人学2008届硕十学位论文公共政策制定中的公L心有序参与研究第二，政治冷漠在当代中国，政治冷漠已成为现实政治生活常见的现象。许多研究公民、看好公民的学者也不得不承认．，'在一些表象的、暂时的参与率高和热闹的场面后，仍然有很大一部分的公民在政治生活中表现出不同程度的漠不关心。”根据冷漠的不同程度，大致可以将公民的政治冷漠分为以下几种类型：第一种是被动参与型。目前公民的民主参与意识，很大程度上是一种缺乏规范的民主参与形态，这种参与体现出一种被动式参与的特点。如农村选举中被动式参与主要表现在“三性”上。首先是自从性：农民在行使民主参与权时并不是人人都完全意识到自己手中选举权力的重要性，加之对候选人又缺乏冷静的评判，在行使村民选举中的参与权时，大多时候表现出一种从众心理，容易受周边人的影响，带有很大的盲从性。再次是狭义性。当前不少地方农民在参与村民选举时，对候选人的认定不是从他的人品或能力上去考虑，而过多的是考虑血缘、家族和宗族的势力。这种优先考虑血缘、家族和宗亲势力的选民要占选民总数的50％以上。第二种是不关心公共事务型。一部分公民受“唯经济”观念的影响，只顾挣钱改善自身的经济状况，对公共事务特别是政治方面的事务并不关心。 贵州人学2008届硕十学位论文公共政策制定中的公L心有序参与研究第五章完善我国公共政策制定中公民有序参与的对策建议我国政府公共决策中的公民参与仍然处于较低的发展阶段，存在公民参与能力不足、参与的渠道短缺和制度不完善等问题。提高政府公共决策中的公民参与能力，拓宽公民参与渠道、增强政府回应力度是我国当前实现政府公共决策民主化的目标和方向，而加强政府公共决策中公民参与的制度建设是其中的重要举措。对处于社会转型的当代中国来讲，方方面面的制度构建可以被认为是改革成功的关键。但是，制度的生成及其应有价值的发挥，必须依赖于相应的制度环境。毕竟，制度的发展，需要政府的推动，除此之外，制度的健康发展也离不开决策者的民主意识、公众和社会团体的公民参与意识和民主素养的提高等等。只有有效建构起法律——制度——执行的体系，我国政府公共政策制定中公民参与的制度建设才会获得持久的动力源泉，取得明显的成效。5．1我国公共政策制定中公民参与的指导原则我国公民政策参与有其产生、发展的生态环境，公民参与行为与心念既体现了一个国家的民主政治状况，又体现了一个国家的社会发展状况和公民的精神状况，这一事实决定了我们在设定中国公民参与政策过程的发展路径时，不可忽视中国特色。这种特色集中渗透在中国公民政策参与所要遵循的原则上。第一，坚持适度参与的原则。这里的度，包括公民参与的广度和深度。一方面公民参与的度必须与国家的经济和政治发展的程度相适应，参与过度或不足都会对政治体系形成挑战。如果参与过度，超过了社会和国家所能承受的能力，就会发生“参与爆炸”，导致社会不稳定；反之，参与不足或缺失，则会促使公民主体性萎缩，造成国家与公民的隔膜，从而使国家社会生活运作全部靠国家力量来支撑，这就可能导致一些非理性行为和高昂的政治成本所以我们扩展参与的速度与强度必须与社会可承受的力度相适应。另一方面，参与的度必须与人民群众自身的素质相适应，因为如果人们对所处政治系统中的所有目标缺乏相应的认知并且在情感和评价上呈现低取向时，一味的鼓励、扩展公民的参与，只会导致一些无效的形式主义一旦失控同样导致政治不稳定。第二，坚持有序参与的原则。新时期下对公民参与有序性的强调可以说是出 贵州人学2008届硕十学伉论文公共政策制定中的公氏有序参与研究于两个考虑；一是我党对“文化大革命’’教训的深刻总结。在“文化大革命"其间，全民被政治动员，整个政治参与是无结构、无常规、漫无目的和杂乱无章的。整个社会处于一种无序和失衡状态。二是新时期条件下，存在着具有不同利益要求的政策参与主体，这些主体通过各种参与行为千方百计对政治过程进行有意识的影响，就使得政治形势的发展产生出多种倾向，从而也极易造成政治上的无序状态。因此，强调政策参与的有序性，对整个政治参与进行有效的控制，使政治参与纳入既定的发展轨道，就尤为必要。我们要通过政治制度设计、组织、安排公民的政治参与，尤其要借助于现代政体组织，发挥现有政党功能，使我国公民参与形成在中国共产党领导下的融渐进性与有序性于一体的参与。第三，坚持合法参与的原则。这罩的合法性不仅指参与行为要有法律依据，而且指参与方式要合乎法律规定。公民的参与活动要以维护现有的根本秩序为前提，依法进行参与。但是有时合理的参与方式并不“合法"，即在实际生活中，存在着一些没有经过J下式法律的认可，但却为道德和习惯所认可的参与活动。这就需要我们在充分保障宪法和法律赋予每个公民政治权利和自由的基础上，要善于吸纳公民参与过程中所创造的合理的参与内容、方式和途经，并用明确的法律规定的形式将其固定下来，做到有法可依、依法参与，从而防止公民寻求制度外参与，增添社会不必要的成本。5．2我国公民有序政策参与的框架：法律一政策一执行公民参与政策过程可以分为理智参与即有序参与和非理智参与即无序参与，有序参与带来的是对社会和经济发展的积极效用，是公民参与政策过程的提倡者立论的前提和首要假设。但是，历史证明，在公民参与政策过程的记录中，有序参与的行为与无序参与的行为并存，因此，尽管公民参与公共政策过程的观点一经提出就得到了众多的支持者，并被套上了一系列美好的光环，但是毫无疑问的是，这些光环之所以能够发出耀眼的光芒是由于公民参与的有序性假设能够被满足。所以，公民参与政策过程必须是一个有序的过程，而这种“有序”性的重要保障就是要为公民参与政策过程建立起一个框架，一个由法律、政策、执行三要素所构成的框架。法律规定了公民和政府基本关系，确立公民权利，并规定了政策过程保持透明和开放；政策对法律的实体内容进行细化；执行由专门的机构和 贵州人学2008届硕+学位论文公共政策制定中的公比有序参与研究人员来促进法律和政策的实施并且要由专门的机构来监督其实施。5．3法律层面：建立健全法律保障体系，约束和规范公民参与公共政策的行为公民参与公共政策的法制化就是指公民在参与公共政策时要按照法律和规则的要求对政府决策施加影响的制度模式。没有健全的法律制度做保障，好的决策体制会被破坏，错误决策依然会出现。因此，要保证公共决策的法治化，必须将我国迅速发展的公民参与纳入法制化轨道，在充分尊重宪法和法律赋予公民的政治权利和自由的前提下，建立健全法律法舰体系，约束和规范公民的参与行为。坚持有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，实现公民参与的法制化。5．3．1加大普法教育力度，提高公民的法治意识和法律素质一个完善的法治系统的首要因素就是人，无论是行政人员还是普通公民都要具有法律知识和法律素质，懂得法律的原则和精神。而提高公民法律知识和素质有效途径就是加大全国范围内的普法力度。普法是法律知识的大启蒙，通过普法教育可以提高公民的法律知识和素质。因此，我们可以围绕以下几个方面来有目的、有步骤地进行法律知识的普及。一要提高公民的法制观念。在传统社会我国实行的是“人治”观念，个人、组织的权威大于法的权威，而要建立社会主义民主法制就要实现思想上的转变，即由人治转向法治，树立法律面前人人平等的观念。二要增强公民的法治意识。公民不仅要自觉地认同法律、尊重法律，而且在自觉守法的同时也要自觉地依法抵制他人的违法行为，充分体现公民在法律系统中的独立、自由、尊严和利益。三要提高公民的法律素质，法律素质一搬包括法律知识、法律信仰、法律情感以及法律行为等内容，其内容的丰富性，对不同层次的公民提出了不同的法律素质要求。对普通的公民而言，就是要求其对法律的基本知识要有一定的了解，能够自觉地遵守和维护法律的权威对于决策者而言，则要有较高的法律素质，不仅应具备普通公民应有的法律素质，还要掌握更高的、更专业的法律知识以及与其职位相适应的法律素质。37 贵州人学2008届硕十学位论文公共政策制定中的公氏有序参与研究5．3．2完善公民参与公共政策的法律法规，使公民参与有法可依公民参与不仅需要依法参与，而且还需要依良法参与．要实现公民参与的法制化。首先就是要建立完备的、能够保证所有公民在参与过程中得以全面遵从的法律规范体系。这种法律体系不仅要保护公民的民主权利能够币当行使，还能够依法对违背法律、法规意旨的行为进行惩处，维护法律的权威性和严肃性。这就要求我们要抓紧建立和完善有利于扩大公民参与的法律法规，如完善社团法，培育成熟的公民参与主体；建立新闻法，拓宽公民参与的渠道：健全请愿法，将公民的上访以及对政府的批评、建议纳入法制的轨道；制定立法法，拓展公民立法参与的广度和深度等。5．3．3建立正当的程序，保障公民参与权的实现程序本身的制定与形成过程是与法律、法规的内在要求相一致的，政府官员以及民对法律、法规的遵从与维护也就意味着对程序的认可与服从。可以说，程序对于公共政策的客体和主体都具有一定的约束和规制作用。对于决策主体而言，遵守程序能有地遏制决策者的盲目性和随意性。对于公民而言，通过其在法定程序内的参与活动，能对公共政策产生积极的影响，也就是说J下当程序的建立是公民有效参与公共政策的的重要保证。因此，为了保证程序的正当合法，国家应制定有关程序的相关法律制度，如制定议事规则、制定行政程序法以及政策立法等，依靠这些法律制度不仅能够保证政策主体在决策过程中坚持“程序J下义”，而且能够保障公民参与权的真J下实现。5．4制度层面：完善公共政策制定中公民有序参与的制度5．4．1完善公共政策制定的公开制度公开制度是政策民主的开始，是公民有效参与的前提。满足公民的知情权， 贵州人学2008届硕十学位论文公共政策制定中的公比有序参与研究为提供足够的信息，是促使和保证公民参与的先决条件，信息公开的程度和获取信息的途径直接影响公民参与的广度和深度。公民直接参与公共政策的制定，缩短了公众与决策部门的沟通距离，打破了传统官僚制下信息不对称的局面，使信息不对称为基础的等级权力同益失去强制的色彩。在我国加强社会主义民主政治建设的背景下，努力促进公共权力机关在行使权力过程中的信息公开和决策透明，具有十分重要的现实意义。政策信息对公众开放的程度，在某种意义上决定了公民参与的程度，决定了决策是否符合社会的需要。信息封闭的社会无公共政策可言，政务公开也是公民参与政策制定的起点。因此，必须大力推行电子政务，加大信息的开放程度。一要尽快建立一整套法规保障体系，用法律、法规来保证其网站信息资源发布的正常运转，保证政府有效地处理反馈信息，提供网上服务，实现政府、企业、公民在网上相互之间的双向互动。二要不断增加电子政务的“政务”含量，儿是可以在网上公开办理的政务、公务，都要放到网上办理，向公众发布信息，公众亦通过网站向政府查询有关信息，从而进行社会与政府之间的交流。只有这样，才会在危机初现时，很快形成公众和政府都认可的公共政策，应对危机。信息公开化以后，社会参与和社会反应都起到了正面的作用。要不断完善政务公开制度，规范电子政务建设，提高政府决策的效率，方便公民的广泛参与，从而在政策过程中实实在在地贯彻公开、公正、民主和科学的精神，让公众有维护和增进自身利益的机会。5．4．2完善公共政策制定的听证制度结合我国的听证制度现实情况和未来发展趋势，同时借鉴国外的有关经验和教训，笔者主要提出如下几点政策性建议来完善听证制度。第一，听证地位与作用的法定化关于听证会在公共决策当中的作用问题，我们目前的定位不太明确，主要依靠听证组织者和最后决策者的思想素质来维持。对此，总体上我们可以说，无论属于何种听证会，它们都不会取代最终的决策程序。同时，在对最终决策的具体影响方式上，不同的听证可以有所不同，例如，价格听证会中如果听证代表众多39 贵州人学2008届硕：}：学位论文公共政策制定中的公K有序参与研究数持反对意见，价格决策就要暂缓，或方案调整后再次举行听证会来论证。立法决策也可以考虑这样做，但许多立法涉及的利益非常复杂，并非单纯看与会人员中反对与赞成的比例就可以制定好一项法律或法规。正因为这样，不少国家实行J下反意见平衡制来选择与会代表和给予他们平等的发言机会。这种听证会主要起的作用就是让各种利益和意见都能有平等的代表机会和表达机会，减少立法的偏颇性。鉴于此，各类听证会应该在制度上规定其听证会对公共决策的地位和作用方式，以便于操作，也便于减少人为因素的干扰。第二，高度蕈视和大力加强听证制度程序建设对此，价格听证已经在各地实践的基础上制定了全国性价格听证办法，各地应该尽快根据该办法并结合本地的实际情况和有关实践经验，修改原有的听证办法，或重新制定具体的实施细则。立法听证应该更重视听证的制度规范建设，完全可以由全国人大有关机构出台全国性的立法听证暂行办法。该办法即便简单也没有关系，只需要对有些最基本的事项，如立法听证的范围、方式、参加人、过程、善后等方面有明确的规定。这样可以从原则上来对全国各级各地的各类立法听证进行指导，使得它们能符合立法听证的基本方向，以避免各地价格听证曾经出现的那种各自为政的局面。而后再在实践中不断地加以修改、完善和细化。在听证制度建没过程中，应该注意把握听证的功能定位，把对于听证的功能定位体现在具体的制度建设之中。同时，也要从治理理论的高度来衡量有关的制度程序设计，尽可能在设计制度和程序时就能考虑其是否有利于实现最大的治理成效问题。这样，立足点就会高一些，制定出的制度就会具有更长远的发展眼光和更宏观的考量。第三，通过提高听证的透明度，促进听证当中其他问题的解决，扩大听证宣传，增进公民的听证意识透明性是听证众多问题当中最为突出的问题。只有解决了这个问题，目前实施听证制度中存在的很多问题才容易得以解决，听证的规范运作才容易实现。为此，无论哪一层级和何种类型的听证会，一般都应公开举行。在开会之前的一定时间内通过有效的途径向社会公布听证所涉及的决策方案和有关材料，让公民通过各种途径有直接或间接表达意见的机会；听证会的举行应允许一定数量的普通 贵州人学2008届硕+学位论文公共政策制定中的公氏有序参与研究公民旁听，重大的听证会甚至可以通过电视、广播和互联网作现场直播。当然，听证公开举行也要注意媒体监管问题。同时，听证公开举行还有一大益处，就是它能放大听证的社会宣传效应。人们由此不仅能了解听证所涉及的政策问题，而且也能了解听证制度本身及其内在的精神实质。也就是说，听证的公开化是培养公民听证意识和民主意识的一种极为有效的方法。公民一旦具备听证意识，就会积极主动地参与各种听证活动，也知道如何参与听证活动。这对于听证制度的发展和整个民主政治建设都是非常重要的一个环节。第四，切实提高听证组织者的素质听证组织者的素质相比于普通公众的素质来说，对于听证制度有效推行的影响往往更大和更为直接。对于听证组织者的素质要求除了一般的民主法制意识之外，关键的要求是他们能对听证的精神实质有准确的把握，能以开放的心念了解和学习其他地方、部门在听证方面尝试过的经验。对此，有关机构应当注意对这些听证组织者进行听证方面的专门培训。此外，我们感到应该为这些听证组织者定期或不定期地举办有关听证问题的专题研讨会，让他们能有机会直接沟通和交流，同时也能促进学界与他们的直接对话，既能提高听证组织者的素质和水平，也能让学界的研究更加合乎实际。第五，应逐步扩大听证制度的应用范围这主要包括两个方面，一个方面是扩大它在整个政策过程中的应用范围。目前的各类听证主要集中于政策方案的规划阶段，以后应逐步在政策执行、实施效应评估等阶段也引进这一制度。另一个方面是应在现有价格决策和行政处罚决策、立法决策等领域的听证制度的基础上，逐步在其他领域的重大行政决策乃至一些机构的政治性决策中也推行听证会制度。例如司法听证、重大的工程建设决策、重大的人事任免决策等。一些地方已经开始了这方面的改革。在深圳市，听证制度早就在其他行政决策中得以应用，如公共汽车线路的开通、城市规划方案的制定、土地开发的审批等。1同时，我们也要清醒地看到，听证制度仅仅是公共政策过程中的一项机制而已，它本身并不是力．能的，它的作用终究还是有限的，我们不能对它寄予过于理1李荣华：听证程序与行政决策民主化，北京：清华人学i|，版社，2004：2014l 贵州人学2008屑硕十学位论文公共政策制定中的公比有序参与研究想化的希望。我们还应该积极尝试其他诸多制度创新。5．4．3完善公共政策制定的咨询制度政府公共决策咨询制度是政府部门在公共决策制定时，就决策问题向专家学者或咨询机构等征求意见的制度。政府公共决策咨询制度建立的前提是一个拥有各类专家组成的公共决策咨询机构。政府决策部门将决策要求和任务交给公共决策咨询机构，公共决策咨询机构利用多学科专家团队的优势进行深入的调研和论证后，为政府决策部门提供多种有价值的方案或对策，最后由政府决策部门择优选择。由于公共决策咨询机构具有明确的公共利益表达功能，代表着一定范围的公民或社会团体的利益，这样最终决定的政策，往往比较合理充分地反映社会各方利益和意愿。在这个意义上，政府公共决策咨询制度是科学民主决策制度中重要的一环，有利于公民通过决策咨询机构有序地参与到公共决策当中来。在传统的国家治理过程中，与社会、经济、政治的混合发展相适应，政策决策者和咨询者之间并不存在明确而平等的分工，主要是一种个人问的主从关系。而在现代国家治理过程中，由于社会分工的进一步发展，社会各领域的发展同益复杂化，政府职能尤其是政府经济管理和社会服务职能迅速扩展，对政府决策能力和决策效能提出了更高要求，进而对公共政策的决策咨询产生了强大需求，于是，决策咨询结构逐渐成为决策体制中的一个重要的结构性构成要素。在西方发达资本主义国家，公共决策咨询机构称之为“思想库’’或’’脑库’’。自从二战以后，“思想库"逐渐成为西方国家政府公共决策系统的一个重要组成部分。"思想库"的发展程度，在政府竞争同益激烈的当代世界，甚至成为衡量一个国家现代化发展和文明程度的重要标志。西方国家的”思想库’’具有独立性、专家组成的多学科性、非营利性和社会性等多重特点，较好的保证了提供决策咨询的自由性、科学性和公J下性。西方国家的这种咨询组织形式和制度模式对我国政府公共决策咨询制度的建设具有重要的借鉴意义。党的十六大报告指出，要改革和完善决策机制，完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进决策科学化民主化，并提出要完善专家咨询制度，实行决策的论证制和责任制，防止决策的随意性。在42 贵州人学2008届硕十学位论文公兆政策制定中的公【屯有序参与研究我国，科学民主决策J下在向制度化方向演进，而专家咨询制度是科学民主决策制度体系的重要一环，它不仅能够使决策主体统筹考虑各方利益，做到公正、公平和公开，而且能够帮助廓清各种似是而非的认识使发展尽可能符合实际。从长远看，借助专门的专家咨询机构的论证进行决策不但可以降低决策成本，而且可以起到推进我国政府公共决策民主化的积极作用。在传统体制下，我国的专家决策咨询机构多设置在政府内部，对政府具有很强的依附性。独立性的缺乏造成这种体制内的决策咨询机构更多是顺从领导的思维，咨询变成一种对领导意图的论证而非客观科学的分析和研究，严重缺乏民主、自由和学术的氛围。为此，积极鼓励支持体制外民间咨询机构的发展，发挥民间组织在政府决策咨询上的作用对于我国政府公共决策咨询制度的建构具有重要的意义。建立现代政府公共决策咨询制度，首先要鼓励和支持民间咨询机构的存在和发展，为它们提供宽松的社会和政策、制度环境。目前，我国已经出现了一些颇有声望的民间学术研究机构和咨询机构，比如年由著名学者茅于轼发起成立的北京天则经济研究所，经过几十年的发展，已经成长为有重大社会影响力的民间思想库。又如2002年，由著名经济学家吴敬琏教授和江平教授在上海发起成立的上海法律与经济研究所等。其次，应推出可行的鼓励措施，使不同领域的专家能够独立、自由地进行智力整合，推进决策研究的独立性和决策咨询的社会化，使决策咨询系统不受政治和行政因素的影响，不受长官意志的束缚，可以独立自主地进行决策研究，客观科学地进行决策咨询。推进决策咨询的社会化，不仅有利于决策研究机构进行独立自主的决策研究保证公共决策的科学性，同时也有利于降低行政成本，在整个社会范围内形成利益和意见的顺畅交流渠道，推动公民通过决策咨询机构有序地参与到公共决策中来。最后，应在政府层面建立必要的伴随决策全过程的专家咨询程序思想库的功能和作用不仅仅体现在决策前为决策者献计献策，还体现在对决策实施方案进行跟踪研究以帮助决策者调整决策和在战略高度运用各种科学预测方法，向决策者提出关于未来趋势的建议等。5．4．4完善公共政策制定的监督制度政府公共决策监督制度是指政府公共决策监督主体依据相关的法律法规，对43 贵州人学2008膈硕：}：学位论文公共政策制定中的公比有序参与研究政府公共决策的过程进行监察和督促的制度。政府公共决策监督是政府公共决策过程一个不可或缺的组成部分，它的作用贯穿于政府公共决策的全过程，是政府公共决策科学化、民主化的一个重要保障。通过政府公共决策监督，来确认决策方案是否合理、合法、找出政府公共决策预期目标与实际绩效之间的差距，发现问题并从中找出解决问题的办法。政府公共决策监督功能的充分发挥有助于制定并执行好合理的公共决策，减少决策失误，避免出现重大的损失。我国目前对政府公共决策的监督主要有四种，即权力机关对政府决策行为的监督、上级政府对下级政府决策行为的监督、政府的自我监督和社会监督。前三种监督形式可以称之为内部监督，属于权力型监督。社会监督是一种外部监督方式，属于非权力型监督。在政府公共决策监督体系中，内部监督往往具有一定的局限性，表现为国家权力机关的监督作用弱化、政府专门监督机构受制于监督客体，权威性不强、监督缺乏系统性，难以发挥整体功能等。在这种情况下，社会监督在很大程度上弥补了内部监督机制的不足，在我国政府公共决策监督体系中具有举足轻重的地位。因为政府公共决策是否J下当、是否合理、是否有效，关键不在于政府决策部门和决策者的主观愿望，以及决策方案是否合乎技术理性，而在于是否能够得到社会公众的认可和接受。社会监督是我国政府公共决策监督体系的基础和力量源泉，是一种最普遍、最有效、最直接的监督形式。社会监督的主体是公民、社会团体和大众媒介，可以分为群众监督和舆论监督两种基本形式。建立我国现代政府公共决策监督制度，除了要完善内部监督机制外，更重要的是要充分发挥社会监督的作用，实现社会监督的制度化和程序化。信访制度是我国目前一种主要的社会监督形式。随着我国政治现代化程度的不断加深，随着人们权利意识与主体意识的觉醒，公民的政治参与也将会不断扩大，也必定会有更多的人通过政治参与寻求个人权利的保障与实现，必将不断尝试在现行的参与结构中逐渐找到实现自身利益的最佳途径。因此，我们也不难理解信访机制的功能不断扩张的现实原因，回顾一下我国信访制度的发展历程，客观地讲，它作为我国在计划经济时期一种收集和反映民情的制度设计，在听取社会民众呼声和实现社会公正等方面确实起到过一定的权利救济作用；但同时我们应当看到，在制度设计之初它就处于我国的法律系统之外，实际上是一种反映民情和解决民众问题的“制度外的正式制度”，这种“制度外的正式制度’’向社会 贵州人学2008届硕={：学位论文公共政策制定中的公氏有序参与研究公民提供了一种在行政和司法系统之外解决问题的途径，它由过去的“诉情”(反映民情)转向现在的“求解"(解决问题)，成为社会公民面临问题和矛盾所选择的并且优先于其他行政救济或司法救济而选择的救济方式，其功能已经发生了变化。我们应该顺应社会的发展趋势和社会现实的需要，对信访制度做出有益的制度创新，重新构建信访体系框架，整合信访信息资源，探索“大信访’’格局，并通过立法统一规范信访工作，从而建立起高效的信访监督监察机制。舆论监督是社会监督中的一个重要组成部分。随着中国社会的发展，以大众媒介为主导的舆论在政府公共决策过程中的监督作用同益突出。公众通过新闻媒体可以使得一些焦点议题进入决策系统，同时可以政府公共决策提供参考性意见，最后还可以通过反馈公共决策执行的结果来维持、修正或改变现有的政策。但是，目前舆论监督暴露出的许多问题，显示出政府对大众媒介的引导和监管略显薄弱。在传统体制下，政府与大众媒介之间自上而下的行政隶属关系已经不再适合社会发展的现实要求。但同时，大众媒介可能产生的消极作用也不容忽视”如何最大程度发挥舆论监督的积极作用，同时实施有效的监管，防止媒介“异化"，成为当代中国政府公共决策监督制度建设中的一个重要问题。为此，首先应当尽快颁布《新闻法》、《政府信息公开法》等相关的法律法规，完善对舆论监督的法律保障，明确包括网络在内的大众媒介的权利和义务，确立舆论监督的评价标准和规范的运作机制。其次，在媒介、政府和公众之间营造良好的舆论监督环境。舆论监督的对象是政府的权力，即政府的决策过程和决策执行的情况以及公务员的公务行为，而公众是舆论监督的权利主体，媒介是实现公众舆论监督的手段。为此要保障大众舆论的独立自主权，加强政府信息公开，积极争取舆论监督过程中的公民参与。最后，针对J下在兴起的网络舆论，政府有关部门应该加紧制定相关的制度，发挥网络舆论监督的优势，利用先进的技术强化对网络信息的监管和约束，净化网络环境"政府自身也应该加入到互联网时代的潮流中，促进电子政府的发展，推动政府自身的管理方式变革和舆论监督的发展。5．5执行层面：提高公民政策参与的能力提高政府公共决策中的公民参与能力，是促进我国政府公共决策中公民参与的重要条件。政府公共决策中的公民参与，在本质上是一个政府公共决策民主45 贵州人学2008届硕十学位论文公共政策制定中的公民有序参与研究化的过程，和民主问题息息相关。一般而言，民主是一个三维结构，它包括民主制度、民主权利和民主观念。政府公共决策中的公民参与能力受主客观多方面的影响和制约，但综合起来看，公民参与政治文化的构筑以及公民社会的培育和发展，对于提高我国当前政府公共决策中的公民参与能力来说，是两个重要而有效的途径。5．5．1培养促进公民参与的政治文化政治文化在公共政策的制定和执行过程中发挥着重要的作用。在公共政策制定过程中，决策者的政治文化起主导作用，而在公共政策执行的过程中，公共政策执行者与作为政策执行对象的公民的政治文化成为影响政策执行的主导性政治文化。．政治文化一般可分狭隘型政治文化、顺从型政治文化和参与型政治文化。在狭隘型政治文化中，公民只关心非政治性事务，对政治体系没有或缺乏明确的认知、情感和价值取向，意识不到自己对政治体系可能施加影响；在顺从型政治文化中公民对政治体系施加于他们的影响或潜在影响有明确的认识，但他们更多地受政府行动的影响而不是积极地去影响政府的行动；在参与型政治文化中，公民具有高度的政治意识，对政治体系的结构、权威、规范以及自己在政治体系中的输出方面和输入方面的责任有明确的认知、情感和价值取向，公民可通过组成各种团体，向政府提出自己的利益要求，进而影响政府的行动。由此可见，参与型政治文化要求公民具有强烈的主体意识、民主意识和参政意识，对政府有高度的政治信任和政治宽容；要求公民通过有效方式积极参与公共政策执行过程中，以自己独立的方式影响公共政策执行活动。参与型政治文化还拥有双向沟通的优点，不仅表达政府意志，也反映公民的意见和要求。因此，推进和完善公民参与，必须塑造全新的参与型政治文化。在参与型政治文化体系中，公民普遍具有参政的愿望能力和要求，它使公民成为政治主体可以自由地参政、议政，推进政治实体的正常运行。目前，我国民主政治发展中的公民政治文化与参与型政治文化还存在较大的距离，因此，必须依据公民的政治心理和行为现状采取符合实际的有效措施，以促进参与型政治文化的发展和成熟。 贵州人学2008膈硕十学位论文公共政策制定中的公民有序参与研究首先，积极发展文化教育事业提高公民的科学文化素质。受其传统政治文化消极层面的影响，在政治生活中，我国公民普遍缺乏独立个性和政治自主意识，在政策参与上表现出顺从、被动的倾向。人们对清官越是向往和依赖，人的政治自主意识和独立人格就越发萎缩，其权威人格也就愈益牢固，最终做了君主政治的驯服良民。要摆脱传统政治思想的束缚，把公民培养成具有参与主体意识的参与型现代公民，就必须大力发展文化教育事业，提高公民的文化素质。因为公民只有具备一定的文化素质，才能意识到自己是独立的个体，有自身的利益，而为了实现自身的利益就必然要秘极地参与公共事务的管理。公民文化素质的提高，必将相应地提高公民的民主意识、权利与义务意识、主动知政、议政、参政意识以及政治判断分析能力、社会交往能力、书面和口头的表达能力等方面的参与意识和参与能力。其次，继续推进社会主义民主政治建设o．参与型政治文化的发展水平是与社会主义民主政治的建设过程紧密相联的。只有在社会主义民主政治的逐步完善过程中，在选举与决策等方面的民主化、民主参政、民主监督机制的基础上，在公民真正享有各项民主权利的fi{『提下，参与型政治文化的建设和发展／j4能不断深入。再次，促进公民政策参与由动员型向自主型的转换。从现实来看，我国公民的政策参与率还是较高的，但主要是靠政治动员来达到，参与者大多缺乏主动性。这与国家性质要求公民积极参与国家建设管理不相协调。历史经验告诉我们，以大规模的群众运动为主要特征的动员型政治参与对在较短时间内改造社会常常是有效的，但对建设社会却是不利的，因为社会的建设和发展需要长期的累积过程。正是基于这种认识，在我国确立了以经济建设为中心任务后，就应该努力实现公民政治参与从动员型向自主型转换。为了实现这一转换，一是要转变政治参与的观念，即把公民参政不再视为义务，而视为一种权利。让人们懂得公民参政不应是一种被动的、强迫的、盲目的行为，而是一种主动的、自愿的、理性的行为；二是要实行政务公开，并加以制度化，让公民能够了解有关政治过程和政策制定的信息，政策参与由盲目变为有的放矢。47 贵州人学2008届硕+学位论文公共政策制定中的公【心有序参与研究5．5．2培育和发展公民社会公民社会中的公民既然是治理结构中的主角，就不应再是消极与被动的，而是要培养一个具有参与政治与公共事务的积极性格，同时也要具备足够的治理能力才能胜任，所以，为了要培养公民具备这些特质，主要的策略有二个：唤醒公民意识与培养公民能力。唤醒公民意识主要透过教育的途径来进行的，而培养公民能力，一方面可以由社区群众对于社区公共事务的参与行动经验中学习与培养，再进一步地扩大到参与社区以外的公共事务、影响公共政策。其次，公民社会以追求公共利益为目标，要实践这项目标如果只靠个人的力量似乎力所不及，必须以集体的方式，集合公民意识与能力来积极的营造公民组织，似乎更能发挥政策的影响力。因此，各种议题诉求的非政府组织就扮演了非常重要的角色，它可以用专业的角度对某一个特定议题作持续性的关注与推动，来创造公共利益。而公民个人通过非政府组织的力量，也可以充分的认识与实践公民资格的权利与义务，更可以从参与非政府组织的过程中，持续学习参与公共事务、关怀社会的能力与技巧。下面笔者将分别阐述怎样通过社区建设和发展非政府组织两个策略途径来塑造我们的公民社会，从而提高公民政策参与的能力。第一，深化社区建设社区建设应以社区共同体的存在和意识作为前提和目标，通过社区居民积极参与地方公共事务，凝聚社区共识，提高社区的自主能力，配合社区一体理念的推动，使各地方社区建立属于自己的特色文化。通过社区群众的自主与参与，使生活空间获得美化，生活品质获得提升，进而促使社区活力再现。社区建设所强调的概念不只是针对地方的空间而已，还包括营造更深层的社区共同情感，其主要内容包括：(1)强调社区共同体的存在与生命共同体的意识。(2)社区共同意识的形成来自居民对社区事务的共同参与。(3)不同的社区应该各自展开属于自己的生活文化运动。(4)居民的主动参与是改造社区、活化社区的最重要力量。(5)社区建设重视步步为营的企划与经营，是一个创造性的过程。(6)关心的是社区里包括文化、产业、环境、教育、公共行政等的整体。(7)自己的地区、社区要由自己来创造，并且采用由下(社区)而上(政府)的方法。 贵州人学2008届硕+学位论文公共政策制定中的公比有序参与研究来自政府的主导推动使得社区建设热烈而富有成效。但随着工作的不断深入，人们越来越发现官员们似乎仅仅热衷于挂牌子、建队伍、搞活动；官员则开始抱怨社区居民不能积极参与，奉献自我。总体上看，社区建设陷入了剃头挑子～头热的尴尬困境。为什么社区人不热衷社区建设?既然参与意识、现代公民理念不是一天两天能深入人心的，那么社区利益诉求渠道的缺失应该就是最直接和最重要的原因。在现实中，几乎没有一个组织能够实际承担利益代言的责任。人民代表大会没有街道一级的设置，社区居委会忙于应付街道布置的行政事务，招聘的主任甚至没有民选合法性。以离退休党员为主体的社区党组织缺乏活力和影响力，无力干预社区资源调配。至于新建的社区代表大会：协调委员会，多数缺乏法定依据，形式意义大于内容。社区的利益需求既不能上达，便无从实现。长此以往，无人会热心社区事务。即便如此，但利益诉求渠道还只是一个浅表性的话题。深层的问题在于：如果社区事务的决策者中有民，那么就无需什么组织来代言；如果决策主体中没有民，那么再完善的诉求渠道也要看政府的脸色行事。抛开政府部门的白利性不谈，即使存在一个对称的官民信息沟通渠道，但民着眼于社区权益，官着眼于稳定发展，思考问题的出发点就不一样。这样的决策主体结构，是难以避免官民冲突的。因此一元决策主体引发的困境，其实质并非居民参与不足或行政部门效率低下，而是缺乏一个把公民参与从可能变为现实的转化机制与空间。因此，从某种意义上讲，深化社区建设与其说是管理体制改革，不如说是意义更为深远的政治制度创新。，综合近年来社区建设的实践经验，深化社区建设的途径大致可以从以下几方面进行：首先，社区建设的目标应该是全面的、整体的。过去的社区发展是以单一的政治目的为主，作为执政党控制社会的一种机制，而现代社区建设所要达到的主要功能或目标是全面性的，包括政治、经济、社会及文化等层面。其次，以地方、社区为中心、以个人生活为起点。传统中国思想缺乏社会的观念，老百姓除了关心个人、家族的事务以外，就是抱持莫管他人瓦上霜的心态；到了现代民主国家时代，人们开始关心公共事务，却又把焦点放在国家层次的公共政策上，对于与个人关系较密切的邻里、社区事务反而并不清楚。现代社区建设的工作是要改变过去国家公共政策过于重视中央与全国性的偏差，而强调以地49 贵州人学2008膈硕十学位论文公共政策制定中的公K有序参与研究方、社区为中心，以个人同常生活为起点，去关心、参与周边的公共事务，并月在参与的过程中，培养人与人之间的共同认同情感，以及公民参与公共事务的能力：进而将这种情感与能力进一步扩大到范围更大的公共事务。再次，由公共部门、专业组织、群众与社会各界共同参与。过去的社会改革多半是由政府的公共部门或是知识精英自上而下推动的，但是经常受到社区民众的抗拒，使得许多计划无疾而终。因此，社区建设主要的工作应是由社区居民由下而上的积极参与，只有社区居民才最了解社区的需求与文化、社会背景，由居‘民们共同的参与改变其生活的环境，才会对社区产生认同，也能让社区建设的工作落实到社区民众身上，锻炼其参与的能力。最后，强调永续发展与生活品质的提升。社区建设并不强调从事硬性的建设，而是强调从文化面与人性的再造，并且营造的结果必须以提升生活品质为前提，也就是在具有美感、品味与格调的原则下，去营造一个新的人、新的社会和新的生活价值观。在这一前提之下，地方产业的发展不是从外部引进大量的工程与建设，而是从社区、地方本身所拥有的经济型态与地方特色加以转化，结合地方的文化资源加以包装，而朝产业文化化、文化产业化的目标发展。兼顾人与自然、文化与经济的和谐，才能实现永续的发展。第二，积极发展非政府组织我国，这些社会组织主要包括社会团体、民办非企业单位、草根组织等。作为代表着公、私领域二元建构基础上的一种社会中介机构，非政府组织不仅能够使分散的、潜在的公民利益和要求转化为明确集中的政策要求，而且它所捐j有的各种资源、政治技能和专业知识，为公民提供了一种特殊的、且往往是非常有效的表达途径，可以对决策系统产生更大的影响力，从而成为拓宽公民参与渠道、提高公民参与效能的重要途径。目前，我国的非政府组织虽然有了很大的发展，但是无论在数量上还是在质量上，都远没有达到应有的水平，公民参与的组织化程度低仍然是制约我国公民参与公共政策制定的重要因素之一。分散的公民个体在参与公共政策制定中普遍存在着影响力不足的问题，并因此导致公民的无力感。因此，在现阶段为使公民的参与行为能够发挥最大效能并实现逐级提升，必须积极寻求组织化的参与渠道，加快非政府组织的发展和成长，使其成为公民参与的有效途径和重要的组织依托。 贵州人学2008届硕l：学位论文公共政策制定巾的公氏有序参与研究第一，营造有利于非政府组织发展的外部环境政府首先应该制定并完善非政府组织发展的各项法律和法规，以立法形式确立非政府组织的社会地位、界定其与政府、市场之I、日J的关系、明确政府与非政府组织在法律上的平等地位与合作关系。可以考虑根据宪法有关结社自由的规定，制定结社法，形成培育非政府组织的法律机制，保障其规范化发展，使非政府组织的政策参与能够在合法的制度框架内进行；在政策上，政府应为非政府组织的登记管理建立较为完善的法律制度框架，打破原有的控制、限制的基调和烦琐的手续规定及制度性框架以解除各种外在限制，使非政府组织获得行政合法性；此外，还应对非政府组织给予财政上的大力支持。通过完善法律制度，给予政策、，财政支持等为非政府组织的发展创造良好的外部环境。第二，增强非政府组织的独立性非政府组织的一个重要特征就是它的独立性，而目前我国许多非政府组织对政府的依赖性很强，往往最初产生于公众需要，最后却演变成只为政府服务。鉴于非政府组织对政府部门的依附性的现状，应取消非政府组织的业务主管单位和挂靠规定，逐渐将其从官方机构中剥离出来，增强它们的独立性。当前特别要jF确处理好执政党、政府与各群众团体如现有的工会、共青团、妇联、职代会、文联、工商联、学联以及一些专业性群众组织如中国企业家协会、律师协会等之间的关系，使这些群众组织真J下成为独立于政府与企业之外的第三部门，真正成为各阶层公民参与政策制定的有效渠道。第三，鼓励、支持建立各种形式的非政府组织政府要积极鼓励、大力支持不同的社会阶层组建代表自己利益的团体组织，使其拥有最简捷、有效的政策参与的渠道。例如建立城市社区委员会、中国私营企业协会和以及其他团体组织等。在当前，尤其要重视建立代表社会弱势群体利益的非政府组织。首先，在农村恢复农会组织。迄今为止，我国还没有任何一个全国性或地区性的代表整个农民群体进行利益表达的法定的组织。农民利益的表达绝大多数是以农民个人或小团体的形式自发地进行的，对政府决策的影响微不足道，使得他们的利益总是屡屡受损。为此，我们可以考虑在农村恢复农会组织，让农民通过强大的组织力量，参与政府有关农业、农村和农民政策的制定，从而使农民这个中国数量最大但却十分弱势的群体能够拥有通畅、有效的利益表达渠5l 贵州人学2008届硕：f=学佗论文公共政策制定中的公氏有序参与研究道，切实维护农民的权益。其次，积极支持城市农民工群体、城市下岗工人群体等建立自己的协会、组织，使他们也能够拥有合法的自组织资源。通过组织的力量，增强弱势群体同政府和社会强势集团的博弈与合作能力，制约政府的权力失范行为，制约侵害弱势群体利益的政策的出台和实施，从而使他们能够更有效地参与到公共政策的制定过程中来，更好地维护和保障自身的权益。第四，加强非政府组织自身的建设我国现有的非政府组织，有相当部分在组织结构上都比较涣散，没有明确的规章制度，没有固定的办公场所，规模也比较小。因此，要想使非政府组织真正成为与政府、企业并存的第三部门，必须加强其自身建设。政府要真诈从社会管理者的角度，按照市场经济的内在要求，对非政府组织进行合理地规划和引导，促进其在结构、规模、布局上进一步趋于合理；依法对非政府组织及其从业人员进行严格的资格审查和执业登记，并建立专门的非政府组织监管机构；在组织内部建立起透明、规范和科学的内部机制；加强对从业人员的培训，不断更新其知识，提高其业务能力。从而逐步形成功能完备、责任明确、行为规范、监管有力的非政府组织体系，成为公民参与的有效途径和重要组织依托。52 贵州人学2008俑硕+学位论文公共政策制定中的公氏有序参与研究结论与讨论中国共产党第十六届四中全会提出的建立和谐社会的新理念已在国人中取得广泛共识。社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。这罩的“民主法治”就是社会主义民主得到充分发扬，依法治国基本方略得到切实落实，各方面积极因素得到广泛调动；“公平J下义”是指社会各方面的利益关系得到妥善协调，人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理，社会公平和J下义得到切实维护和实现；“安定有序是指社会组织机制健全，社会管理完善，社会秩序良好，人民群众安居乐业，社会保持安定团结。公民参与公共政策制定对于构筑和谐社会的作用举足轻重，具有重要的现实意义。公民参与公共政策制定不仅是发扬社会主义民主，推动社会主义政治文明建设内在要求，还是依法治国，建设社会主义法治国家的内在要求。公民参与公共政策制定是有效调节社会矛盾，维护和实现社会公平正义的重要保证；它对于保障安定团结的政治局面，保障人民安居乐业具有重要意义。公民参与公共政策制定必将大大推动我国社会主义民主政治建设，推进社会主义政治文明建设，从而推进整个社会和谐有序的向前发展。我们必须大力提倡和推动公民参与公共政策的制定，实现市民社会的自我管理和自我完善，从而达成国家与社会、政府与公民的和谐发展，进而构筑一个和谐的社会主义中国。但是对于中国，两千多年的封建社会使得官本位思想和臣民意识根深蒂固，对中国当代政治与行政仍有一定的影响。在这种情况下，提倡公共权力的共享，提倡公民和政府的合作，显得更加意味深远。我国已经提出服务型政府，强化政府的服务理念和公共权力共享观念，提倡政府、第三部门在公共事务上的合作，强调公民对公共权力的共享、公民在公共政策制定上的参与权与话语权、公民和政府之间的对话合作。良好的社会治理由几个基本要素支撑，即服务政府、现代公民、自治社会。良好的社会秩序的实现需要政府和公民之间的良性互动和良好合作，不再是命令——服从的硬生生的链条，而是一种温情的、洽谈的氛围。着眼于建立一个和谐、有序的社会，我们期待于社会自治机制的发育和公民参政议政能力的提高，期待于责任政府的高效体贴的服务机制的提升，期待于政府、社53 贵州人学2008届硕：卜学位论文公共政策制定中的公比有序参与研究会、公民的各司其责，期待于良好政府、守法公民、自觉社会的良性互动和协调合作。 致谢转瞬间，我的硕士研究生学业即将结束，这段美好的时光记载着我人尘最难忘的一段历程。在这三年中有许许多多的感慨，此刻这些感慨只能化为无尽的感谢。首先要感谢我的导师王志凌教授，当我学习遇到困难时，是他悉心辅导我；当我生活上遭遇挫折时，是他不断鼓励我；特别是在论文写作期间，导师不厌其烦的传道解感，才使我能够克服种种困难，坚持完成写作，我的每一步成长都猢集着他的心血。导师严谨求实的治学态度、忘我执着的敬业精神是我一生学习能榜样。我还要感谢指导过我的谢庆生教授、申振东教授、张胜荣教授、张成霞教授、许鹿教授、胡晓登教授、龚晓宽教授、青敏教授、邓元时教授、匡萍波教授，是他们的春风化雨才使我的学业得以圆满完成。他们以渊博的学识、高尚的人品，授我知识、教我为人，使我获益匪浅。“路漫漫其修远兮，吾将上下而求索”，这将成为我以后人生道路上的座佑铭。因为我知道，只有对学术研究的热爱与坚持，才是对老师们最好的回报155 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