村民状告集体土地用途变更案评析

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1、村民状告集体土地用途变更案评析卞文斌【裁判要旨】行政机关作出涉及集体经济组织所有的土地征收、征用、登记、发证等行为后,作为集体经济组织成员的村民是否具有行政诉讼原告资格,关键看其与具体行政行为是否具有法律上的利害关系且主张的权益与被诉行为是否具有因果关系。只有农村土地承包人等土地使用权人对行政机关处分其使用的农村集体所有土地的行为不服,才可以自己的名义提起行政诉讼。 　　【案情】    原告韩登忠，男，1971年出生于江苏省兴化市，汉族，农民，住兴化市垛田镇城东村二组。    被告兴化市人民政府，住所地兴化市长安南

2、路。      第三人兴化市环保助剂厂，住所地兴化市垛田镇城东村。     韩登忠等31人不服兴化市人民政府2002年9月向兴化市环保助剂厂颁发兴集用(2002)字第0354号集体土地使用证的土地管理行政登记行为，2004年6月7日以兴化市垛田镇城东村二组村民的名义向泰州市人民政府申请行政复议。泰州市人民政府经复议后认为，兴化市环保助剂厂始建于1981年，1994年进行了扩建，使用地块一直被列为兴化市垛田镇城东村的建设用地，属历史沿用地，并非申请人所称之农田。申请人称农民集体所有的土地不得用于非农业建设，而《中华人

3、民共和国土地管理法》第十一条第二款规定，农民集体所有土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府核发证书，确认建设用地使用权，故该辩称理由不成立，不予采纳。兴化市人民政府将集体所有的土地确认归村办集体企业兴化市环保助剂厂使用，并无不当，该发证行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。故于2004年7月22日作出复议决定，予以维持。韩登忠等31人仍不服，于2004年8月9日向法院提起行政诉讼，法院以韩登忠等31人为原告立案受理。    原告韩登忠等31人诉称，2002年8月23日，兴化市垛田镇城东村支书解德荣个人，在未经

4、民主讨论的情况下，与兴化市环保助剂厂签定土地租用协议书，约定城东村（蒋庙村）二组的农田租与兴化市环保助剂厂使用，租期50年，年租金每亩1000元。对此，二组村民毫不知晓。原告于2004年5月14日，向兴化市垛田国土所查询时，才知被告兴化市人民政府已在2002年9月25日作出兴集用（2002）0354号土地使用证，确认土地使用者为兴化市环保助剂厂，用途为工业用地。被告作为县级地方人民政府，理应知道切实保护耕地是我国的一项基本国策，国家实行土地用途管理制度，严格控制转为建设用地是保护耕地的基本原则，农民集体所有的土地使

5、用权，不得出让、转让或者用于非农业建设。被告在认定事实不清的情况下，违背法定程序，滥用职权，作出的具体行政行为违法。特请求法院依法作出撤销被告行为的判决。     被告兴化市人民政府辩称：1、被告兴化市人民政府向第三人兴化市环保助剂厂颁发的兴集用（2002）字第0354号集体土地使用证，有事实根据和法律依据，且程序合法。2、原告韩登忠等31人不具备原告诉讼主体资格。请求法院裁定驳回原告的起诉。    第三人兴化市环保助剂厂述称：1、在没有全体村民授权的情况下，原告韩登忠等31人无权以兴化市垛田镇城东村二组村民作为诉

6、讼主体。2、第三人依法使用的土地其所有权属兴化市垛田镇城东村。原告韩登忠等31人不是被告作出的具体行政行为的相对人，第三人依法使用其土地使用权，没有侵犯原告的所有权和使用权，原告提起行政诉讼的主体不适格。3、原告所提起的行政诉讼已超过法律规定的期限，依法不应受理。4、被告兴化市人民政府兴集用（2002）0354号土地使用证发给第三人，程序合法，第三人使用该土地不违反法律规定。请求法院驳回原告的诉讼。    【审判】    兴化市人民法院经审理查明，被告兴化市人民政府颁发的兴集用[2002]字第0354号集体土地使用

7、证中所载土地，其所有权属兴化市垛田镇城东村，使用权人是第三人兴化市环保助剂厂。    另查明，案外人严永泉、严永其曾经是讼争土地的原承包使用人，起诉的31名原告中没有严永泉、严永其二人。    兴化市人民法院认为，原告韩登忠等31人对上述土地既不具有所有权，也不具有承包使用权，亦非讼争土地的原承包使用人，与被诉具体行政行为没有法律上利害关系。因而韩登忠等31人的起诉，不符合起诉的法定条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条、第二十七

8、条、第三十二条第二款、第四十四条第一款第（二）项的规定，于2004年9月20日裁定如下：    驳回原告韩登忠等31人的起诉。    宣判后，当事人均未上诉，裁定已经发生法律效力。    【评析】    本案主要涉及原告主体资格问题。    一、行政诉讼的原告必须是公民、法人或者其他组织    首先，村民小组是否具有行政诉讼原告资格在理论上和司法实践中都是颇