转型期我国公共管理模式变革探析_

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1、已体现出一种前瞻性，甚至在国际上，亦处于理论创新较前沿的地带。概而言之，近年来，国内的研究现状呈现出由传统行政学的政府内部视角、静态研究转变为内外视角统一，比较研究的特点；由注重机构分合、人员增减的形式变革转变为注重通过政府职能转换、培育市场作用及公民社会的健康发展来分担公共管理事务，强调变革形式与价值（公平、正义、参与、透明、责任、回应等）的统一，而党中央所提出的政治文明发展、服务型政府建设及和谐社会的构建，无疑为我国公共管理模式的转变指明了前进的方向和奋斗的目标。二、公共行政与公共管理的区别、联系及互动关系的辨证考察（一）公共行政与公共管理的学科建设发展简况

2、及概念解析研究公共行政、公共管理理论与实践的发展轨迹，有助于探索人类社会公共领域管理演进的规律与内在动因，有助于科学地审视转型期我国公共管理模式变革的可能性与必然性，有助于借鉴与扬弃。现代意义上的公共行政学（长期以来，国内学界多将公共行政学称为行政管理学。其实，这两种称谓的内涵基本是一致的，如王乐夫、许文惠就认为：①“由于这里涉及的均是公共事务的管理，所以，行政管理又名公共行政。”目前，主流的称谓是将其与国际惯例接轨，称之为公共行政学）作为一门独立的学科体系的诞生，是以1887年美国学者伍德罗·威尔逊在《政治学季刊》上发表的《行政学研究》为标志。在这篇具有行政学

3、发展史上划时代意义的论文中，威尔逊集中探讨了行政学学科建设的基本思路、研究方法，并初步提出了政治—行政二分的思想。针对行政学的研究目的和研究任务，威尔逊在这篇重要的文章中明确指出：“行政学研究的目标，在于首先要弄清楚政府能够适当而且成功地承担的是什么任务，其次要弄清楚政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门的任务。在这个问题上，我们当中显然需要求得更多的启示；然后只有通过仔细的研究才能提供这种启②示。”在这一立论的基础上，威尔逊进一通过对行政与政治进行比较研究，进而①王乐夫许文惠．行政管理学[M]．北京：高等教育出版社，2000

4、．第2页②[美]伍德罗·威尔逊．行政学研究（中译文）[J]．国外政治学．上海：1987年第6期．第30页3对行政的本质加以剖析，他认为：“行政管理是置身于‘政治’所特有的范围之外的。行政管理的问题并不属于政治问题。虽则行政管理的任务是由政治加①以确定的，但政治却无需乎自找麻烦地去直接指挥行政管理机构”威尔逊进一步指出：“政治是‘在重大而且带普遍性的事项’方面的国家活动。而在另一方面，‘行政管理’则是‘国家在个别和细微事项方面的活动。因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。’‘政策如果没②有行政管理的帮助就将一事无成，’但行政管理并不因此

5、就是政治。”通过与传统政治学及政治概念的比较分析，行政本身的概念逐渐得以彰显，并且有了自己相对独立的理论研究与实践操作的侧重点，在这一基础上，威尔逊又进一步通过对公共行政与近代以来的宪政制度的关系进行多维考察，并得出这样的结论：“公共行政就是公法的明确而且系统的执行活动。一般法律的每一个具体执行细节都是一种行政行为。例如，有关捐税的征收和增加、罪犯的处以绞刑、邮件的运输和投递、陆海军的征募和装备等等，显然都属于行政行为；然而指导这些应予进行的工作的一般性法律，却显然是在行政管理之外和之上的。有关政府活动的大规模计划并不属于行政管理范围。因此，宪政制度所要③认真过

6、问的只是政府用以控制一般性法律的那些手段”。这些论断逐渐使公共行政学从传统的政治学大框架中独立出来，有了自身的独立地位，对于以后长达百年的公共行政学发展、完善起到了极其重要的作用，无论国外还是我国国内，均是沿着这一思路来构建行政学学科体系的。在行政学研究方向得以明确和政治—行政二分思想初步建立的基础上，美国著名学者弗兰克·J·古德诺全面探析了政治—行政二分的内涵与依据及历史合理性，古德诺认为：“政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行。”④深化了政治—行政二分的构想，并在理论上做了全面的解析，进一步使行政学从政治学大体系中独立出来，勾画出自身的学科框架，形成了

7、一种新的研究范式。在后来的历史发展过程中，这一二分原则渐成公共行政学最为基本的原则之一。当代美国学者罗伯特·丹哈特曾誉之为公共行政学的两大知识传承之①[美]伍德罗·威尔逊．行政学研究（中译文）[J]．国外政治学．上海：1988年第1期．第44页②[美]伍德罗·威尔逊．行政学研究（中译文）[J]．国外政治学．上海：1988年第1期．第45页③[美]伍德罗·威尔逊．行政学研究（中译文）[J]．国外政治学．上海：1988年第1期．第45页④[美]弗兰克·J·古德诺．政治与行政（中译本）[M]．北京：华夏出版社，1987．第12—13页4一（另一为韦伯的理性官僚制理论）

8、。他在其所著的《公共组织