以烟害防制法为例

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1、非政府组织学刊（第二期）页71-92，2007年3月国家治理中非政府组织的角色与政策倡议策略：以烟害防制法为例罗金栋国防大学政战学院政治研究所博士研究生摘要随着我国经济的快速发展、解严后社会的多元化与政治的民主化，政府行政部门已无法满足民众的迫切需求，国家因为负荷过重，对社会要求丧失敏锐和响应力，形成「政府失灵」(governmentfailure)与「市场失灵」(marketfailure)的现象，并导致诸多社会公平与正义的牺牲。此一情形不但促进了我国「非政府组织」(non-governmentalorganizations，NGOs)的蓬勃发展，亦为政府所未能注意的公共政策面向形

2、成一种极重要的补强功能。然而囿于现代民主国家中的「铁三角」(IronTriangles)关系，民意与公平正义经常被排斥在外。究竟非政府组织在国家治理中所扮演的角色与功能为何，又如何对公共政策进行倡议与影响，实为吾人了解非政府组织在公民社会中所占地位的重要途径。关键词：非政府组织、政府失灵、市场失灵、铁三角、烟害防制法72非政府組織學刊（第二期）一、前言传统的公共服务理论在当前民意高涨的社会中面临着巨大的挑战，尤其我国随着经济的快速发展、解严后社会的多元化与政治的民主化，政府行政部门已经不再是、也无力去维持以往「全能的大有为政府」型态，政府更无法独自因应与满足所有民众的迫切需求。正如同

3、日本学者猪口孝所指出，现代国家与社会经常面临不断扩张、膨胀的问题，1国家因为负荷过重，对社会的要求逐渐丧失敏锐和响应力。因而形成所谓的「政府失灵」(governmentfailure)与「市场失灵」(marketfailure)的现象。政府为挽回民众对政府行政官僚组织的信任，虽然引进如「企业精神」等各种新公共管理理论，企图改进政府部门的行政绩效，另一方面亦期望透过对各类民间单位的授权，以追求市场导向的效率与效能。然而事实显示此一政策方向使民众未先蒙其利，反而导致了更多社会公平与正义的被牺牲。在此情形下，有志于公益的人士纷纷主动投入2促进社会福祉的活动，此一情势不但促进了「非政府组织」

4、(non-governmentalorganizations，NGOs)的蓬勃发展，在此新的政治局势中，非政府组织亦扮演了非常重要的角色。相对于社会上的各种利益团体，由于非政府组织不但具有强烈的「取私为公、去私存公」特性，更具有其它部门所欠缺的崇高使命感，基此我们时时可见许多热心公益的宗教、社福等各类团体不断为社会上的弱势团体请命奔走，直间接的为政府所未能注意的公共政策面向形成一种极重要的补强功能。尽管如此，然而囿于现代民主国家中政党、政府行政官僚、利益团体的「铁三角」(IronTriangles)关系，虽然政府或立法部门在制定相关政策或非政府组织在倡议某社福法案时，大多会邀请各方人

5、士参与商议，但如若涉及到利益团体重要利益时，民意与公平正义似乎又经常的被排斥在外或面临了严峻的考验。本文首先强调非政府组织在现代民主国家中的角色与功能出发，强调其在国家治理中的重要性；其次，就非政府组织对公共政策的倡议途径与策略进行分析并论及其对公共政策的影响；最后，就当前受到热烈讨论的「烟害防制法」实例中，探讨分析主要政1江岷欽、劉坤億，《企業型政府》（臺北：智勝，1999），頁24。2國內關於「非政府組織」（NGOs）與「非營利組織」（NPOs）在意涵與使用上仍未十分明確，為使論述一致，在本文中擬統一使用「非政府組織」（NGOs）一詞泛稱志願性、公益性、合法獨立於政府之外、不以營

6、利為目的的第三部門組織。國家治理中非政府組織的角色與政策倡議策略73策倡议非政府组织─「董氏基金会」，在政策倡议过程中如何面对「铁三角」关系，成功对社福法案催生的途径与策略。希望能有助于国人了解非政府组织在现代民主国家公民社会中所扮演不可或缺的重要角色。二、国家治理中公共政策的形成与非政府组织的角色功能过去十余年来，我国非政府组织(NGOs)在政治民主、社会发展与人道救助等各方面的努力与成效，已为国人所共睹。对于政策制定者而言，非政府组织的公民社会(CivilSociety)角色不但日趋重要，非政府组织在某些领域中的表现与角色，甚至已经从政府治理的配角跃升为主角的地位。不过在另一方面

7、，由于民主国家中的立法部门攸关政策法案的制定，如若法案内容涉及某特定利益团体，势将造成对利益团体或民众的利益影响。因此，立法部门往往成为各种利益团体的角力场，藉由透过游说、政治献金等财物支持、舆论、诉讼等各类方式，企图影响法案的过程与立政策方向，形成复杂的公共政策决策体系。(一)国家治理中公共政策的形成在国家治理中，国家或称政府是主要的行为体，当然也垄断了国家的政治、社会等资源，与另一个企业行为体共存，国家社会被划分为两大部门。近年由于第一、二部门所产生的