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1、袁飞等:财政集权过程中的转移支付和财政供养人口规模膨胀3财政集权过程中的转移支付和财政供养人口规模膨胀袁飞陶然徐志刚刘明兴内容提要:结合财政分权的理论文献,本文描述了中国最近10多年来政府间财政关系的演变,并分析了财政集权过程中转移支付增加对地方财政供养人口的影响。利用中国1994—2003年县级面板数据和工具变量方法,我们从实证角度确立了转移支付增加与财政供养人口规模膨胀的因果关系,并指出在我国目前的政府管理体制下,上级政府面临着无论增加哪种转移支付都可能带来问题的两难处境。要在控制政府冗员增长的同时
2、促进公共服务的有效提供,中国需要建立一个财政上更加分权和行政管理上更有基层参与性的政府管理体制。关键词:财政集权转移支付财政供养人口膨胀一、研究背景近年来,随着我国各级政府行政体制改革和财政体制改革的深化,财政供养人口规模问题引起了学术界和政府部门的关注。一般认为,相对于我国的经济发展水平和政府所提供的公共服务水平,我国以财政供养人口为标准衡量的政府规模较大,而且膨胀速度过快(WorldBank,2002;陈锡①文等,2002)。到2000年,中国财政供养人口就已经达到4290万,其中行政人口988万,
3、各类事业单位人口3292万。虽然近年来国企改革裁减了很多员工,中央和地方政府也不断进行减小供养人口规模的改革尝试,但财政供养人口仍然每年增加100万以上,特别是市县级别政府的财政供养人②口,总体上表现出较快的增长趋势。较多且不断增加的财政供养人口给很多地区,特别是欠发达地区的地方财政带来了很大的支出压力。部分地区甚至成为典型的吃饭财政,即地方财力只能勉强支付,甚至无法完全保证财政供养人员的基本工资,更不用谈提供有效的公共服务(陈锡文等,2002)。为了解决地方政府特别是欠发达地区财政供养人口规模偏大,公
4、共服务提供却远远不足的问题,近年来中央政府开始推动地方政府的行政管理体制改革和事业单位改革。以本世纪初开始的农村税费改革为契机,各地进行了大规模的“撤乡并镇”改革以实现精简机构、转变职能的目的。同时,中央政府开始逐渐增加对欠发达地区的转移支付以促进地方政府提供有利于地方经济发展和人民生活的公共产品与服务。比如,为了实现城乡协调发展、构建和谐社会的目标,中央政府已经开始、并计划在未来一段时期进一步加强对农业和农村发展的投入。3袁飞、陶然、徐志刚,中国科学院地理科学与资源研究所农业政策研究中心,邮政编码:1
5、00101,电子信箱:tao.ccap@igsnrr.ac.cn;刘明兴,北京大学中国教育财政科学研究所、中央财经大学中国经济与管理研究院。本研究得到了国家自然科学基金(70633002)、中国科学院项目(KSCX22YW2N2039)以及中国科学院地理科学与资源研究所自然科学基金配套项目的资助。感谢匿名审稿人提出的评论意义,文责自负。①我国财政供养人口是比政府公务员更广义的概念,包括党政机关、社会团体及财政拨款事业单位等的工作人员,在20世纪90年代中后期之前甚至还包括相当数目的国有企业职工。②以河北
6、省为例,1995—2003年间财政供养人员从157万人增加到219万人,相当于一个中等规模县的人口。财政供养人员主要集中在县乡两级,往往超过省总供养人口的70%,如安徽省2003年底达16713万人,其中县级9214万人,县均115万人,乡镇级26万人,乡镇均150人(赵树凯,2005)。702008年第5期显然,由于这些改革和政策实施需要通过地方政府来完成,上述减员增效、提高投入的措施能否奏效取决于改革能否给地方政府提供足够的激励。就人员裁减来看,农村税费改革之后很多地区县乡基层财政大幅度减收,各地虽
7、然采取了如撤乡并镇等机构改革措施,但在操作中往往难以推进,结果是乡镇并了,机构减少了,但人员裁不下去,或者行政人员裁了,但事业单位人员迅速增加(赵树凯,2002)。同时,在本地财源下降、人员开支刚性的情况下,增加的上级转移支付到底会被用于提供有效公共服务,还是更多地被用于增加未必有利于公共服务的供养人口?特别是考虑到,由转移支付融资的地方财政支出的比重不断上升与近年来我国财政体制不断集权化紧密相关,现有财政体制下地方政府的目标函数内涵及与之相对应的财政支出行为就不仅是一个重要的学术问题,也是未来改革必须
8、面临的挑战。本文的目标,是研究在我国目前政府间财政体制安排下增加转移支付对财政供养人口规模的影响,从而考察前述“转移支付更可能用于提供有效公共服务,还是用于养人”这样一个重要问题。二、1994年以来中国财政体制的集权化:一个基于文献的讨论我国现有的政府间财政体制在很大程度上来自于1994年分税制改革,其目标在于改变以前把支出责任与收入权力同时下放的“分灶吃饭”体制,从而提高“两个比重”(中央财政收入占总财政收入的比重与财政收入占GDP的比重
