完善我国财政转移支付制度的法治进路new

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1、万方数据《太平洋学报》2008年第12期完善我国财政转移支付制度的法治进路4朱丘祥【摘要】实现我国财政转移支付制度的法治化是一项紧迫的时代课题，．首先，明确财政转移支付立法权的归属是其体制前提；其次，确定财政转移支付的级次、主体及其相互间的权利义务是其规范焦点；最后，提高立法位阶、完善财政转移支付的法律体系是其制度保障；目前的重心在于制踅财政转移支付基本法．I关键词】财政转移支付横向公平纵向公平法治财政转移支付作为一项贯彻国家政策意图、实现社会公平的基本财政平衡制度，鉴于财政转移支付的作用之大、规模之巨，对其进行法律规制是宪政国家的普遍做法。，各国有关转移支付制度

2、的基本原则和规则一般以法律的形式确定，有些国家甚至在宪法中加以了原则规定，在转移支付政策的实施过程中，也有健全的法律法规体系加以保障。，r11通过对转移支付制度本身及制度运行的外部环境的法制化控制，能有效地减少人为因素的干扰和影响，保障转移支付的公正合理。一、我国财政转移支付的法制现状迄今为止，我国的财政转移支付制度还缺乏法律的明确规范，除《预算法》中的个别原则规定外，主要以国务院的一些行政法规及政策文件和财政部的一些办法作为支付依据，即使是国务院1994年颁行的《关于实行分税制财政管理体制的决定》、1995年实施的《过渡期财政转移支付办法》和2001年实施的《所

3、得税收人分享改革方案》，也还算不上行政法规，只能算作最高行政部门的施政政策。由此可知，我国的财政转移支付制度基本上还处于以政策作为依据的阶段，其规范化水平低、稳定性差、随意性大、公正性不强就成为社会各界的诟病之处，也自在情理之中。如果考虑到我国社会整体转型的根本时代特征，自1994年实行分税制改革至今历史还很短，经验的积累还很有限，以政策调整相对于法律的刚性规范而言，更适合改革初期的社会需要的话，则在改革基本定型，经验已经有了相当的积累，弊端有了充分的暴露的情况下，还不能当机立断，实行转移支付的法律规制的话，则有作者简介：朱丘祥，江西财经大学法学院副教授，法学博士

4、，主要研究财政与宪法。+本文为江西省社科规划课题“中央与地方事权与财权划分法律问题研究”中期成果[1][美]布坎南著，穆怀朋译：《民主财政论》，商务印书馆1993年版，第56页．，·72·万方数据完善我国财政转移支付制度的法治进路关的国家机关就难免渎职之嫌了。目前，在财政转移支付的法律制定和实施中存在着诸多问题，表现在以下方面：(一)法律位阶低、刚性约束力不强纵观各国财政转移支付制度，最大的共性就是制定具有较高层次效力的法律，甚至在宪法上作出原则规定。如德国《基本法》中对财政转移支付做了规定，加拿大和澳大利亚的转移支付也源于宪法的规定。作为我国现行财政转移支付法律

5、制度主要依据的《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》，在法律位阶上相当于行政法规，立法层次显然太低。立法层次太低会导致一系列不良后果，如法律规定缺乏权威性、制度的稳定性较差、立法的科学性和民主性难以保证，从而导致法律制度缺失应有的刚性约束力，，(二)财政转移支付主体及其权力(利)义务不明确我国现行的财政转移支付规范性法律文件中，基本上没有关于财政转移支付法律关系主体的表述。一般笼统地划分为中央和地方政府或者是上级政府与下级政府之间。，至于各级政府的部门是否也可以作为财政转移支付法律关系的主体则没有明确规定，法定主体的不明确导致了权力(利)义务不确定。实践中财政

6、转移支付的资金分配出现了多头管理、重复设置项目，多头审批，层层截留等严重问题，与法定主体缺位不无关系。(三)财政转移支付缺乏法定程序的制约现行财政转移支付缺乏法定程序表现在各个环节中，包括财政转移支付的决策程序、审批程序、支付程序、监督程序、法律救济程序和责任追究程序等。法定程序的缺乏造成财政转移支付整个过程缺乏公开性和透明度，并容易滋生腐败。，(四)缺乏有效的监督制约机制目前财政转移支付的法规依据中对法律监督无明确规定。财政转移支付在资金的分配方面还没有建立起一套行之有效的监督系统。国家审计署对17个省(区、市)的一项审计调查显示，这些省2002年本级预算共编报

7、中央补助收入936亿元，仅为实际补助4149亿元的22．5％。，这部分没有编人预算的中央补助资金，实际上脱离了地方人大的审查监督。[21二、实现财政转移支付制度法治化的必要性我国1994年实行分税制改革后至今．虽然中央财政收入集中程度有很大提高，但同时伴随着地方政府财政支出压力的增加。，这样，完善我国财政转移支付制度，提高其规范化、法治化程度就显得非常迫切。，财政转移支付制度的规范化、法治化进程是一项系统工程，只有与其他财政改革相结合，才能更大程度上提高财政转移支付制度的运行效率。转移支付制度法治化的现实必要性可以从以下三方面考虑：(一)财政转移支付制度的法治化可

8、以保障在公