中国财政供养人口规模膨胀的影响因素与结构偏向

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1、2012年第1期总第159期NO．1，20122012年1月Jan．2012·公共经济·中国财政供养人口规模膨胀的影响因素与结构偏向陈宇峰钟辉勇内容提要：文章运用中国财政供养总人口与行政、事业部分的分列供养人173"的省级面板数据，通过动态面板模型和系统GMM估计方法，考察了中国财政供养人口规模的影响因素。研究表明，经济发展水平、人均本级财政收入、公共服务需求对整体财政供养人口规模有正的影响，而人口规模、人均转移支付和对外开放程度的增加对整体财政供养人口规模会有抑制作用。同时，地方政府内在的行为动机可能会造成行政部分财政供养人口规模的过度膨胀和事业部分财政供养人口规模的相对

2、下降。关键词：财政供养人口规模膨胀影响因素转移支付中图分类号：F06文献标识码：A文章编号：1003—3947(2012)O1O22—13一、引言随着行政体制改革的不断深化，财政供养人口规模问题引起了学术界和政府部门的关注，关注的焦点集中在相对于现有的经济发展水平和公共服务需求而言，中国以财政供养人口规模衡量的政府规模是否过大，财政供养人13规模增长速度是否过快④。一些研究认为，就经济发展现状和公共服务需求水平而言，中国财政供养人口规模较大，而且有过快增长之势(WorldBank，2002；陈锡文，2002；袁飞等，2008)。如图1所示，我国的财政供养率由1998年的32

3、．1迅速扩充至2007年的27．5，尤其是在2004年之后财政供养率有过快膨胀的趋势。另一些文献通过发达国家和发展中国家的跨国比较发现，中国在财政供养人口规模方面的主要问题作者简介：陈宇峰，浙江工商大学经济学院教授。钟辉勇，浙江工商大学经济学院研究生。基金项目：教育部人文社科基金应急项目(项目编号：2009JYJR020)、中国博士后科学基金特别资助(项目编号：201104202)。①财政供养人口是一个比公务员包含范围更为宽泛的概念。在这里，财政供养人员是指由财政来支付个人收入以及办公费用的人员(不含优抚人员)，包括行政部分财政供养人口和事业部分财政供养人口两个部分。其中，

4、行政部分的财政供养人员，主要供职于党委、人大、政府、政法机关、政协、民主党派及群众团体等行政机构，包括在职人员和离退休人员；而事业部分的财政供养人员，主要供职于教育、科技、文化、卫生、体育、新闻出版等公共服务领域，包括在职人员和离退休人员(程文浩、卢大鹏，2010)。②财政供养率是指～个国家或地区的总人口与其政府财政供养人员的数量之比。·公共经济·陈宇峰等：中国财政供养人口规模膨胀的影响因素与结构偏向23∞∞∞∞∞∞∞∞∞∞洳不在于过大的绝对规模，而是“财政供养人口的比例和结构不合理”、“运行性过剩”等问题(朱光磊、张东波，2003；孙涛，2008；程文浩、卢大鹏，2010

5、)。也就是说，对于中国目前财政供养人口规模不断膨胀这一客观事实，究竟是哪些因素导致财政供养人口规模的不断膨胀，无论是在理论逻辑上还是在经验证据上都没有很好地给予阐述。199819992O0o201120O220o32004200520062007资料来源：财政部国库司、预算司编，《地方财政统计资料》(1998—2007)。图1：1998—2007年中国财政供养率与行政、事业部分财政供养率的变动趋势在前五次机构改革中，改革力度最大的要数1998年的机构改革：不仅精简力度史无前例，而且在组织机构设置上也有了一些新突破。从1998年到2002年，国务院组成部门由40个减少到29个

6、，部门内没司局机构减少200多个；省级政府机构设置平均由55个减少到4O个，市、地级政府机构平均由45个减少到35个，县级政府机构由平均28个减少到18个。在人员编制方面，党中央及省级党委各部门精简20％，国务院各部门精简47．5％，省级政府精简48．2％，市县乡各级党政群机关精简19．4％①。图1所示，行政部分财政供养率由1998年的84．5增加到2002年的最低水平143．1，但随后又开始急速下降，到2007年已减少到了97．4，基本恢复到改革前的水平。政府机构设置和人员编制始终摆脱不了“精简一膨胀一再精简一再膨胀”的恶性循环。自改革开放以来，为了实现一个合理的财政供养

7、人口规模，中央政府已先后在1982年、1988年、1993年、19198年、2003年和2008年进行了六次大规模的机构改革，力图压缩财政供养人口规模，并优化其结构。在前五次机构改革中，我国已初步建立了以间接手段为主的调控体系框架；政企逐步分开；政府对微观经济的干预大大减少；市场在资源配置上的基础作用日益明显②。然而，政府职能转变仍不到位，明显存在着越位、错位和缺位问题，例如政企不分、政事不分、政社不分的现象屡见不鲜，一些地方政府热衷于经济项目投资，片面强调GDP增长①参见中国新闻网，http：／／www．chin