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时间:2019-03-05
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1、美国环境立法前评估方法及其运用-环境生态论文美国环境立法前评估方法及其运用文,郑雅方邱秋摘要环境立法实效不足是困扰我国环境法治进程的重要因素。美国具有相对完善的立法前评估制度,较为成熟的评估方法,灵活有序地运用成本收益法、成本有效性法、风险一风险分析法等多种评估方法,预估环境立法的必要性、合法性、协调性和可操作性等,以提高环境立法质量,值得我国借鉴。关键词环境立法:立法前评估方法:成本;效益;风险;美国环境立法前评估,也称环境立法影响评估、立法可行性研究等,主要指对环境立法的必要性、合法性、协调性和可操作性进行分析,重点预估环境立法对经济、社会和环境的影
2、响,目的在于减少法律法规的试错成本,提高立法质量。立法前评估与立法后评估有显著区别。我国现有文献与评估案例分析,绝大部分论证为立法后评估。无论学术还是实践均表现出对立法前评估的忽视。美国则十分重视立法前评估工作,经过多年立法实践,已形成较为成熟的评估制度。为提高立法质量,美国国会和政府十分重视立法前评估,并建立了相对完善的立法前评估法律体系,包括法律、行政法规(总统的行政命令)、规章和规范性文件。相关机构报送立法草案(以下简称“法案”)时应一并提供监管分析报告,包括立法对经济增长、就业、工资、各级财政、收入分配、环境、总成本、总收益、净收益的影响评估。美
3、国环境立法前评估的主要评估方法及优先顺序为更好评估立法对经济、社会、环境产生的影响,美国现行立法前评估制度规定了许多评估方法,主要包括利益分析法和风险分析法。利益分析法指通过分析法律关系涉及的主体利益,明确各方合理需求,拟定可满足不同主体需求的法律方案,比较得出最佳方案。利益分析法又包括成本收益法与成本有效性法,以成本收益法为核心。成本收益法指以货币量化立法对经济、社会、环境的各种影响,预估不同立法方案实施后可能产生的成本与收益。成本有效性法指分析立法影响时,将不同法案的实施成本量化后,比较选择效益既定下的成本最小化,或成本既定下的效益最大化。风险分析法
4、可通过定性、定量、系统比较等手段分析权衡各种风险,避免降低此风险引发彼风险现象。风险分析法中以风险一风险法为主要方法。风险一风险法在预估立法影响时,系统衡量每个备选法案的目标风险和可能产生的其他风险,比较选择出能有效降低目标风险且恰当权衡社会总体风险的法案。环境立法前评估优先运用成本收益法。美国12866号行政命令要求成本收益法须运用于联邦所有重要立法的影响评估,而美国环境立法通常为重要立法。由于环境立法中许多对象难以用成本收益直接表示,如环境安全、生态多样性、人体健康等,此时应适用成本有效性法,以替代成本收益法。在以降低生命健康类风险为目标的环境立法中
5、,风险分析法,尤其是能更好实现社会各阶层环境正义的风险一风险法往往被优先运用。风险一风险法侧重立法影响的风险全面评估,利益分析法侧重立法影响的成本与收益(或有效性)对比评估。当然,在对某立法影响进行风险评估时,应同时从成本收益或成本有效性角度进行分析。因此,环境立法前评估常常是多种方法并用且灵活有序。美国环境立法前评估方法的运用成本收益法是环境立法前评估的基本方法适用条件。成本收益法普遍运用于环境立法影响产生的成本和收益可货币化情形。通过货币化的成本收益分析,能解决立法收益可否使成本正当化问题,即立法收益应大于者等于成本。其评估结论是判断是否需立法、选择
6、何种制度设计立法的重要依据。评估标准。运用成本收益法对环境立法影响进行评估时,首先应分别梳理实施预选法案和备选法案各自的成本与收益,并使之货币化。货币是衡量成本收益的标准。其次,衡量每个方案总收益,并与各自的总成本进行比较,得出每个方案的净收益。通过净收益,可判断预选法案和备选法律哪个更有效,进而决定是否立法以及选择以哪个法案为主立法。运用范例。2008年EPA(环保总署)发布《NAAQS中铅标准的立法影响分析》。EPA先分析预选NAAQS(国家环境空气质量标准)将产生的所有收益。为将所有收益货币化,EPA建立电子数据表模型,对预选NAAQS实施产生的所
7、有健康利益进行扫描式评估。在成本估算方面,通过聚焦PM点源污染控制得出预选NAAos将花费的成本。在成本收益比较分析中,EPA列出6个备选NAAQS,将备选标准产生的健康收益进行货币化估算,并计算出备选标准货币化的净收益,最终确定采纳净收益高的法案立法。运用意义。如果通过成本收益评估不能证明预选法案更有效,也并不意味着它一定不能成为立法。美国OMB经济学家JohnF.Morrall在2003年曾运用成本收益法评估76项已颁布的联邦立法,发现其中32项未能通过成本收益法检验。这说明成本收益法的核心作用是让相关利益群体通过预选法案和备选法案净收益进行比较,全
8、面了解预选法案的社会影响。这也是立法前评估方法的共通意义。成本有效性法是环境立法
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