制度变迁中国家作用的再思考从新制度经济学的国家理论看转型期我国公用事业民营化改革

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1、制度变迁中国家作用的再思考——从新制度经济学的国家理论看转型期我国公用事业民营化改革《北京行政学院))2005年第5期•经济中图分类号:F12O文献标识码:A文章编号:1008—7621(2005)05—0026—05制度变迁中国家作用的再思考从新制度经济学的国家理论看转型期我国公用事业民营化改革口王海龙(厦门大学公共事务学院，福建厦门361005)摘要:新制度经济学将国家作为影响经济绩效和制度变迁的内生变量纳入分析框架，并运用经济理论进行研究和探讨，从而形成了其独特的国家理论•其中关于国家与制度变迁关系的阐述又是这一理论的重要内容•本文将利用这一理论的研究成果，对转型期我国公

2、用事业民营化改革进行一定的反思，从而进一步探讨国家在公用事业民营化改革这一具有重要意义制度变迁中的作用.关键词:制度变迁;公用事业;民营化;国家作用;反思，国家优势与有效制度供给不足的悖论新制度经济学认为，国家对制度变迁发挥着独特的,举足轻重乃至决定性的作用•按照我国学者黄新华的总结[1],具体表现在如下几个方面：首先，从制度变迁的需求上看,国家既可以通过改变产品和要素的相对价格比例来促进制度变迁,也可以通过引进或集中开发新技术，扩大市场规模引导制度变迁.其次，从制度变迁的供给上看,国家既可以通过修改宪法保持宽松繁荣的研究氛围，加强知识存量的积累,增加制度的供给能力，鼓励制度创

3、新的积极性，也可以利用其强制性和规模经济的优势，降低制度变迁的供给成本，解决制度供给的持续性不足（即制度供给少于制度需求的现象）.再次，从制度变迁的方式上看,不论是诱致性制度变迁或强制性制度变迁，国家的作用都是明显的.诱致性制度变迁指的是现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，它由个人或一群人，在响应获利机会时自发倡导,组织和实行.诱致性制度变迁的特点可以概括为赢利性，自发性和渐进性•作为一种自发性变迁过程，在诱致性制度变迁中，国家的作用主要是以法律，命令等形式承认由个人或一群人响应获利机会而创立的新制度•强制性制度变迁是由国家命令与法律引入和实行•强制性制度变迁的主

4、体是国家，因此国家发挥了决定性的作用:(1)凭借自己垄断的强制力，国家能以最短的时间和最快的速度推进制度变迁，从这一点上看,强制性制度变迁的效率很高•⑵国家可以通过制定强制性规则，意识形态控制，税收等手段减少或抑制搭便车现象，从而降低制度变迁的成本，加速制度变迁的进程.(3)凭借自己的暴力潜能和规模经济的优势，国家可以在强制性制度变迁中降低组织成本和实施成本・(4)供应作为纯公共物品的制度•有些制度是属于纯公共物品性质的，个人无意，无法也无须创造，这就需要国家来组织供给.事实上，正是国家这种天然优势，中国公用事业的制度变迁才得以启动•因为，中国公用事业的民营化改革在以适应市场经

5、济的制度安排取代适应计划经济的制度安排的过程中，市场取向的制度变迁主耍表现为国家起主导作用的自上而下的强制性制度变迁•这种判断主要是基于以下事实：(1)国家主体借助行政命令，法律规范及经济刺激，在一个金字塔式的行政系统内自上而下地规划，组织实施和监督公用事业改革;(2)尽管潜在制度收收稿日期:2004-05-20作者简介:王海龙(1983-),男，厦门大学公共事务学院政治学与行政学系.26—《北京行政学院22005年第5期•经济益的出现会诱发微观主体(市场)的制度需求，但只有当国家的制度创新收益大于成本时，实际的制度变迁才能发生;(3)国家为公用事业设置了严格的进入壁垒，即其他

6、利益主体只有得到国家授权才能进行制度创新.然而，随着我国公用事业民营化改革的不断深入，这种国家优势在实践中却表现出了与民营化改革有效制度供给不足的悖论，具体体现如下：1・相关法律规范不健全•公用事业从计划经济条件下的垄断到市场经济条件下的开放，竞争，是一个利益博弈的复杂过程，必须有严格的法律基础,以保证改革有序运作•而目前的情况是，大多公用事业的民营化改革要么无法可依，要么难以适应市场变化和改革所需•如电信改革虽进行多年，却一直无法可依.1986年六届全国人大常委会通过的《邮政法》没有涉及电信产业,2000年国务院第31次常务会议通过的《电信条例》也只是行政规定•又如，在吸取民

7、营投资方面，我国也没有一个整体性系统性的法律规范，以便于为公用事业的民营投资提供法律保障•民航，电力，铁路等产业虽有专门法律，但都制定于产业改革前，对市场运作和市场规范几乎没有涉及.2•企业市场主体地位尚未确立•改革开放后，我国对公用事业高度合一的政企关系进行了一定的调整，但迄今为止，政企合一，政府垄断经营的体制并未完全打破•企业并未成为自主经营,自负盈亏，自我约束，自我发展的市场主体,缺乏自主权和积极性•公用企业的生产经营活动，特别是较大的投资活动一般均由政府安排，企业没有实质性的经营决策