浅谈中国耕地保护制度

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1、浅谈中国耕地保护制度李延荣（中国人民大学法学院教授）摘要：耕地是土地资源中的精华，也是重要的环境因子，耕地保护对自然资源和环境保护均具有重要意义。本文简略介绍了中国耕地保护制度的基本内容，分析了目前耕地保护中存在的问题，提出了进一步完善耕地质量保护的建议，主张将耕地的质量保护与数量保护并重，加强耕地质量保护的立法，建立耕地质暈定期监测和评价制度、耕地保护基金制度和土地档案制度。一、耕地保护问题的提出地是人类赖以生存和发展的物质基础，也是人类生存环境中最重要因素之一。其在国计民生中占有十分重要的地位，起着无可替代的作用。土地资源的自然属性及特征决定了对其进行法律保护的重要性和必要性，从而也决

2、定了其保护情况对环境质量的影响。从我国的立法实践及国外有关法律制度来看，对土地资源的保护，集中体现为对农地的保护，我国一般称其为耕地保护。耕地保护法律制度是土地资源保护法的核心内容。屮国改革开放之后，过家经济进入高速发展阶段，随着各项经济建设的高速发展和城市化进程的不断加快，耕地保护问题遇到了严峻的挑战。一方面，各项经济建设的发展需要大量的土地，其屮不少是耕地，导致耕地的数量不断减少，另一方面，又要保证农业生产的可持续发展，满足粮食生产的需要，解决13亿人的吃饭问题。为了解决这个矛盾，国家这采取了一系列措施；1986年《中华人民共和国土地管理法》将耕地保护确定为基本国策，并以法的形式确立了

3、土地用途管制和耕地占用补偿制度；1998年制定了《耕地保护条例》；2000年为了加大对耕地的保护力度，我国首次在刑法中增加了破坏土地资源罪，明确规定违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量破坏的，处5年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；2002年制定《基本农田保护条例》，对基本农田的划定和保护提岀了具体要求。为了实现耕地总量的动态平衡,2007年，国家又提出要守住18亿耕地，即耕地减少不得突破18亿亩。这一系列措施和立法发展情况表明，耕地保护己成为我国经济发展过程中所面临的重要任务。二、耕地保护制度的现状耕地保护主要包括三个方血，即数量保护、质量保护和耕地生态环

4、境的保护。但长期以来，我国的耕地保护主要侧重于耕地数量的保护，有关法律制度相对比较完善，尤其是1998年国家根据实践发展的需要对《土地管理法》进行了全面修改Z后，相继确立了以下儿项具体制度：（一）用途管制制度耕地数量减少的主要原因是各项经济建设占用耕地和农业生产结构调整占用耕地。因此，保护耕地的重要措施就是对耕地转为非耕地实行严格的管制。首先，实行严格的用途管制制度，通过制定土地利用总体规划，限定建设可以占用土地的区域；其次，通过年度建设用地计划，控制各项建设占用土地（包括耕地）的数量；再次，农用地转为建设用地要报省级以上人民政府批准。目的是通过这些具体的制度使各项建设占用耕地的数量降到最

5、低限度。（二）占用耕地补偿制度。我国《土地管理法》明确规定，非农业建设项目经批准占有耕地的，要按照“占多少，量多少”的原则，由占用耕地者负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地，没冇条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费,专款用于开•垦新的耕地，以实现耕地的占补平衡。（三）基本农用保护制度基本农田是根据一定时期人口和国民经济对农产品的需求以及对建设用地的预测，而确定的在土地利用总体规划期内，未经国务院批准不得占用的耕地。1[1]划定基本农田保护区,对基本农tn保护区内的耕地实行特殊保护，是我国国情的需要。基本农田保护划定的范围，包括：（1）经国

6、务院有关主管部门或县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；（2）有良好的水利和水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；（3）蔬菜生产基地；（4）农业科研，教学试验田；（5）国务院规定应当划入基本农出保护区的其他耕地。依照《土地管理法》的规定，各省、自治区、直辖市划定的基本农田应占本行政区域内耕地的80%以上。（四）退耕补贴制度对于因生态建设退耕和灾害毁损等原因减少的耕地，国家从屮央收缴的土地有偿使用收益中，对退耕和灾毁耕地较多的省、区，予以开垦耕地经费上的补贴。这些具体制度和措施的执行，对我国耕地数量的保护和保证耕地总量动态平衡目标的实现，起到了重要

7、的作用。关于耕地质量的保护，我国在法制建设方面也取得了一定的成效。保护耕地质量保护和数量保护密切相关，在农产品数量既定的情况下，耕地质量的好坏在一定程度上决定着农业生产对耕地数量的需求，直接影响农业生产的发展。为了保护耕地,防止土地质量下降，建国后国家制定的许多规范性文件中，都对耕地质量保护问题作了规定。归纳起來，主要有以下儿个方面:1.防止水土流失我国的水土流失是比较严重的。据统计，目前我国水土流失面积达2250万亩，