村民参与公共服务供给中的民主激励与效率激励分析

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1、2012.3村民参与公共服务供给中的民主激励*与效率激励分析——基于对河南省南坪村和陕西省钟家村的调查121翟军亮吴春梅高韧12（华中农业大学经济管理学院；华中农业大学马克思主义学院）内容提要：民主激励与效率激励是以激励方式推进民主与效率价值目标实现过程中产生的一对关系，彼此之间取舍和权重界定的不同使其关系的演进呈现出明显的阶段性特征，能否协调和如何协调这对关系亦成为学界争论的焦点。为此，本文选取民主激励初现的河南省南坪村和陕西省钟家村作为个案，来分析村民参与公共服务供给中民主激励和效率激励的关系。研究发现，在处于激励初现和多元分化中的南坪村和钟家村，村民参与公共服务供给中的民主激励和效率激励

2、在整体上呈相互协调的关系，民主激励必须以效率激励为基础，效率激励应嵌入实质性的民主激励。民主激励与效率激励关系的优化，需要将村庄公共服务供给的价值目标定位为效率的民主嵌入并将其置于公共价值创造的框架之中；需要重视管理、效益、投入产出比对民主激励的促进作用并引导村民更多关注公共利益；需要促进公民权实现、村民参与效果提升和公共服务供给效率提高三者之间的有效衔接。关键词：村民参与公共服务供给民主激励效率激励一、文献回顾与问题的提出在公共行政理论的演进过程中，公共服务供给价值目标呈现出继承基础上的梯度发展态势，逐渐由政府垄断供给背景下的效率至上走向多元主体合作供给背景下的民主与效率协调。有学者认为，在

3、现阶段，公共服务供给价值目标应定位为“效率的民主嵌入”，即通过在效率中嵌入民主来推动村民参与，实现公共服务供给体系既民主又有效率地运转，它是由新公共管理理论时期的效率优先向未来高度民主治理转变中的一种过渡形态（吴春梅、石绍成，2010）。他们对乾村的个案研究表明，a民主与效率在整体上呈相互协调的伙伴关系（吴春梅、石绍成，2011），即效率的民主嵌入存在可行性。价值目标定位通常伴生着对实现价值目标的激励，进而决定着民主与效率的实现程度。传统公共行政理论所倡导的公共服务供给价值目标是效率至上，体现为效率激励体系的完善和对公共参与的排斥。具体体现包括：①建立了过程规制激励机制。传统公共行政理论将公共

4、服务供*本文系国家社会科学基金项目“新农村社会建设中的公共产品供给研究”（项目编号：06BSH013）结题成果和教育部人文社会科学研究规划项目“效率的民主嵌入目标下农村公共服务多元供给主体的激励研究”（项目编号：10YJA810007）、中央高校基本科研业务费专项资金资助重大项目“农村公共服务多元供给中的激励问题研究”（项目编号：2010RW008）的阶段性成果。感谢河南科技学院人文学院刘晓杰和华中农业大学行政管理专业硕士研究生庄永琪参与村庄问卷调查与个案访谈。-48-村民参与公共服务供给中的民主激励与效率激励分析给定位于技术性管理过程，主张通过进行非人格化管理以及提高行政组织结构、功能与制度

5、的技术合理性来实现效率和公共利益，其典型的表现是将行政组织建构成纯粹的官僚制形态以实现最高程度的效率（戴维•毕瑟姆，2005）。②完善了以工资、公职保障、职位升迁和其他收益为主要内容的辅助激励机制。主要表现为对行政人员的奖惩依据其工作的优劣，行政人员的职位升迁依据其工作业绩的大小和资历的深浅（丁煌，2004）。“就任职务，包括在私人经济里，被视为承担一种特殊的、忠于职守的义务，以换取提供有保障的生活”（马克斯·韦伯，1997）。③主张消极公民权，排斥公共参与。传统公共行政理论将公共参与看作一个政治领域的范畴，而非公共行政领域的范畴（约翰•克莱顿•托马斯，2005），认为“对公众直接回应或负责至

6、少含蓄地被视为不必要的和不恰当的”（珍妮特·登哈特、罗伯特·登哈特，2010）。因此，公共管理者应“通过组织机构向上级官员负责，并通过他们向议会负责”（Kellyetal.，2002）。新公共管理理论所倡导的公共服务供给价值目标是效率优先，体现为对效率激励的强化和民主激励的适度注入。具体体现包括：①建立了绩效激励机制。新公共管理理论以市场化和管理主义为政策取向，将私人部门的管理手段引入公共部门，强调结果导向与明确的绩效标准；同时，将市场竞争等激励结构引入公共服务供给，强调通过承包和准市场等运作方式来实现更有效的竞争（罗伯特•罗茨，2000）。②完善了责任激励机制。即通过公共服务绩效合同向上级负

7、责，通过市场机制向公众负责。政府的责任是为公众提供选择并利用其所提供的服务和功能对公众所表达的个人偏好作出回应，政府责任的焦点在于满足绩效标准，在于通过契约、特许经营、委托承包经营和市场化等途径，使政府通过提供既可以使其公众满意又能够以最有效率的方式产生预期效果的服务和功能，来对公共服务供给效率承担间接责任（珍妮特·登哈特、罗伯特·登哈特，2010）。③通过效率价值泛化逐步注入民主激励。倡导低度公