公共服务型政府建设与财政支出结构效率

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1、公共服务型政府建设与财政支出结构效率李永友从过去三十多年的发展经验来看，中国能否成功转型，关键看政府。因为对一个政府主导型经济而言，政府转型是经济社会成功转型的基础。然而，如何判断政府由经济建设型和行政管理型转向公共服务型，哪些因素会影响这一进程，目前的研究还不充分，尤其还缺乏有经验数据支持的可信结论。理论上，政府由经济建设型和行政管理型转向公共服务型，最终都落脚为政府财政活动，尤其是财政支出结构安排。因为财政支出结构反映的不仅是政府向公众提供什么样的公共服务，更反映了政府在整个经济社会中承担的职能和充当的角色。所以透过财政支出

2、结构，不仅可以看出政府执政倾向是以经济建设为主还是以公共服务为主，而且可以透过财政支出结构的时空变化，看出不同地区不同时间政府职能的差异。财政支出结构与政府职能的上述关系隐含着，财政支出结构实际上包含了政府职能的许多显性特征。例如，中国经济增长与宏观稳定课题组（2006）；平新乔、白洁（2006）；傅勇、张晏（2007）；龚峰、卢洪友（2009）；吕炜、王伟同（2010）等就曾通过财政支出结构特征讨论过中国地方政府职能，认为在集权政治和分权财政体制下，地方政府的经济职能和行政职能过强，而公共服务职能较弱。然而上述文献仅考察了地方

3、政府财政结构安排，并没有在此基础上将财政支出结构与政府转型联系在一起给出政府转型进程及其影响因素的经验证据。本文将同样基于财政视角，通过分析财政支出结构效率及其影响因素透视政府从经济建设型和行政管理型转向公共服务型的主观自觉与意愿，以及加快政府转型的可行策略。一、公共服务型政府建设进程：基于财政支出结构特征的经验判断1994年的分税制改革重构了中国财政支出责任，近70%的支出责任由地方政府承担。支出责任下移使得在中国，政府角色和大部分职能都可以通过地方政府财政支出活动得到反映，所以，地方政府财政支出结构变化在很大程度上透视出中国

4、公共服务型政府建设意愿和进程。基于上述事实，本文将集中考察中国地方政府财政支出的结构特征及其映射出的政府转型进程。从表1计算结果看，2007年，中国地方财政的经济建设相关支出占全部财政支出的27.43%，相比金砖四国中的印度，要高近3个百分点，和俄罗斯相比，中国地方政府的经济建设型特征更为显著。相比较美国，中国也高出近9个百分点。在行政服务支出方面，无论是和印度、俄罗斯相比，还是和美国相比，中国地方政府的行政开销都非常大，甚至超过俄罗斯的2倍。从共享发展支出看，中国地方财政的公益性特征较弱，社会性支出占财政支出比重还不到45%。

5、如果排除目前社会性支出统计中包括的各种与公众福利关系不甚密切的部门事业费支出，中国地方财政的社会性更显不足。横向比较的结果表明，中国地方财政的公共性相对不足，公共服务意识较弱，服务型政府建设相对滞后，而经济建设型和行政管理型特征较为明显。从纵向变化趋势看，地方财政支出结构在过去10年中虽然发生了一些变化，但变化不大。为了尽可能反映政府转型的趋势，我们采用了不同于表1的方法对财政支出结构进行归并，其中共享发展支出包括教育、卫生、科技、环境保护、社会保障、住房等。区域协调发展支出包括支援不发达地区支出与农林水利等相关支出。考虑到城乡

6、社区建设支出主要是城市建设支出，所以将其归并到经济建设支出。从归并后的数据结构看，经济建设支出在过去10年中出现了较弱的下降趋势，从共享发展支出变化趋势看，虽然有一定幅度的上升，但并不显著。上述事实至少说明，中国在过去10年中服务型政府建设还只是停留在主观建构上，在行动上并没有取得实质性进展。从行政服务支出看，地方政府的运营费用不仅未降低反而有不断上升的趋势，因而政府的行政管理型特征日趋增强。为进一步考察公共服务型政府建设在发展水平不同地区是否存在差异，我们按照表2的分类对各地与政府职能相对应的财政支出结构进行了横向与纵向两个

7、维度的比较。通过上述一系列比较，关于中国地方财政支出结构和服务型政府建设，我们可以作出如下判断：首先，至少在地方层面，政府还承担着较多的经济建设职能，财政的公共性和社会性相对不足，公共服务型特征不明显；其次，至少在过去10年中，中国地方政府的经济建设职能并没有出现明显弱化，虽然公共服务职能得到一定程度加强，但行政服务成本却持续膨胀；再次，地区间政府职能存在较大差异，各地创建公共服务型政府的进程有所不同。二、公共服务型政府建设的动态评估：基于财政支出结构效率的考察对公共服务型政府建设意愿做出判断，上述基于财政支出结构的实证分析还远

8、远不够。因为公共服务型政府建设的本意并不仅是财政支出结构调整，调整财政支出结构仅是手段，公共服务型政府的最终体现是财政产出的公共性。所以要能反映政府从经济建设型和行政管理型转向公共服务型，不仅需要考察财政支出结构，而且更要考察财政支出结构调整的产出效果，通过产出