政策分析架构与方法论

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1、13第一章政策分析架構與方法論第一章政策分析架構與方法論政策分析架構：（一）政策問題的診斷：請將政策問題的發生背景？問題癥結點為何？系統性地加以診斷出來，並且按照問題嚴重性程度加以歸類，以建立問題成因結構。（二）備選方案的研擬：請根據解決該問題的癥結點一一提出解決對策，儘可能針對這些對策進行可行性評估。政策分析方法論：質化與量化方法論均可。第一節政策問題的診斷壹、問題診斷的重要問題診斷（problemanalysis）、問題建構（problemstructuring）、問題界定（problemdefinition）

2、、問題診斷（problemdiagnosis）或問題認定（problemidentification）都是同義名詞，意指針對問題的癥結與成因結構進行認定與澄清的過程。問題診斷可以說是政策分析過程的第一步驟，也是非常核心的關鍵步驟，問題診斷作不好，以下的政策分析步驟就出現偏頗的現象，當然就不能指望政策方案具有解決問題的效果。因此，很多政策分析家認為：政策分析過程其實是問題診斷過程，可見其重要性。13第一章政策分析架構與方法論儘管如此，很多政策制定者卻忽略了問題診斷的重要性，他們非常熱衷找尋「解決方案」，以致於形成「方

3、案浮濫，策略充血」的高血壓徵兆（因為「藥方」服用太多之故，藥方就是解決方案），殊不知「問題診斷」往往決定了「解決方案」的效果；這正如一位醫師一樣，就連「望、聞、問、切」的「把脈」功夫都還沒有做好，就憑自己的經驗判斷病情，妄下自以為有效的「藥方」，其實是「藥到命除」。例如，很多人認為：「廢除高中聯考，採取多元入學方案」是解決我國中學教育的最佳「解決方案」，實際上這個方案解決問題的效果如何呢？雖不能說完全無效，但至少我們看到的問題現象是：南陽街的補習班並未減少、許多國中生的課業負擔依然沈重。所以，「廢除高中聯考，採取多

4、元入學方案」這個方案固然是有其價值，但顯然並非是有效的方案。到底應該如何找到關鍵性的有效方案呢？顯然這是因為問題診斷工作做得不好，沒有把問題的真正癥結與成因界定出來，以致於研擬出欠缺效果的解決方案。因此，我們必須重新界定國中升高中的問題癥結。國中生高中的問題癥結究竟為何？依據作者的判斷，真正的問題癥結應該是：目前社會價值與風氣仍停留在「萬般皆下品，唯有讀書高」的傳統士大夫觀念，家長認為不讀高中、升大學的兒女就沒有前途。這個問題癥結當然必須加以辯論，一直到獲取大家的共識為止；依據這個問題癥結或成因，則我們的解決方案就

5、應該是：「改變當前社會的士大夫的教育價值觀念」，這樣的方案才具有破解問題的效果。很遺憾的是：我們發現許多政策制定者往往一股腦地追尋解決對策，幾乎將三分之二以上的精力都花費在解決方案的尋找上，在他們眼裡，解決方案是他們的「最愛」，政策分析乃是「藥方學」。實際上，如果不能診斷出問題的真正癥結與成因性質，則不過是針對錯誤的問題界定提出了自以為正確的答案，徒然浪費時間與精力而已。因此，我們認為：政策分析家應該重視問題診斷，這項工作遠比解決方案的設計更為重要，我們寧願將三分之二的精力花在問題診斷與分析上，而絕對不會在還搞不清

6、楚問題定義的狀況下，就全神灌注的投入解決方案的找尋；因而，我們寧願將政策分析視為專門以分析問題，診斷病象為基礎的「把脈學」。貳、政策問題的意義政策問題的意義是指一種無法實現的需求、價值或機會，也許可以透過公共行動加以改善（Dery,1984）。從這個定義中，可以知道政策問題本身乃是人們內心需求未能獲得滿足的表現，乃是許多人感覺到的具有負面或無法容忍的社會狀況，如被剝奪感、失落感等，而且是社會多數人共同認知的狀況。一般而言，政策問題通常具有下列特性：一、互賴性（interdependence）政策問題並非是單獨存在的

7、孤立實體，而是交互依賴、相互影響的「命運共同體」，某一領域的政策問題經常會影響另一領域的政策問題，因而發生交錯縱橫的複雜互動關係，增加了解決問題的困難度。例如青少年犯罪預防問題與中小學教育、社會教育問題是交互依賴的，因為家庭、學校、警察三個機關所制定的政策都可以相互支援，互相影響。基此，當我們分析政策問題時，眼光絕對不宜狹隘，而應以巨視（macroapproach）的整體觀點，將它視為問題系統（systemsofproblem），集合與該問題有關的資源和機關加以解決，而不能將之視為一個單獨的問題（singlepro

8、blem），基於本位主義加以解決。同時，解決政策問題的方式絕不能僅將問題分解為若干獨立的次級問題，再針對每一次級成分運用分析途徑（analyticalapproach）加以解決。相反地，我們必須視政策問題為一個無法分割與交互依賴的關係系統，必須運用整體研究途徑（holisticapproach13第一章政策分析架構與方法論）來解決問題。這種解決問題的方式雖然