秋风告别郡县制

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1、告别郡县制——重构基层政治单位秋风我们已经普遍感受到了基层治理所存在的问题之严重性。我想通过对中国基层治理结构之历史分析，借助古典政体科学的理论，对这些问题形成的历史的结构性原因及现实原因略作分析，在此基础上寻找出一个解决方案，一个能为地方政治的发育留出一定空间的合理的基层治理单位。县域治理问题的根源　　首先简单分析一下基层治理的问题究竟在哪，其根源何在。当然，这也许只是一个貌似的根源。　　现在我们在基层所看到的危机或者说问题，在中国两千年来的历史上曾经周期性地出现。每个朝代在建立三四十年之后都会出现这些问题。这是一个历史性困境，这个困境两千年来都没有解决。　　问题在哪儿?

2、不妨对政体架构进行一番分析。分析的基础是古人运用的一个概念，“郡县制”。近年来，我越来越强烈地觉得，用古典中国的概念，其实可以恰当地描述我们在中国所看到的政治现象。当我们要概括当代中国的政体结构是什么时，也许，“郡县制”仍然是最合适的术语。　　郡县制的核心特征就是自上而下的授权和控制，整个权力系统的运作是单向的、自上而下的。它的一个重要特征是，包括中央政府在内，县以上各级政府都不直接执行法律，它们都是监督性政府，所谓“管官之官”。只有到县一级政府才是真正管理民众或者说服务民众的政府，古人所谓“亲民之官”，县官直接跟民众发生关系。　　我们现在依然是这样一套体制。在中国，我们制

3、定了很多全国性法律，但是全国性法律要由地方政府执行，而地方政府有时可以按照自己的理解随意地不执行或者扭曲地执行。这样，全国性法律存在被悬空的危险。　　从权力架构上看，郡县制是金字塔型权力授予──控制模式。在另外一种现代治理形态联邦制中，人们看到的是“重叠统治”，也即每个政府独立地执行自己的法律。通过这样的对照，我们很容易理解，为什么县会变成矛盾聚集的地方。因为，只有县政府才和民众发生关系，其他政府不会跟民众发生直接纠葛。只有打交道，才可能出现纠纷、冲突。　　更进一步，在这样一套自上而下的授权、控制体制中，每一层级政府都是全能政府，它的权力都是无限的。从理论上说，中央政府有多

4、大权力，它之下的每一级政府就都可能有多大权力。在中央政府那里，这种全能性当然很明显，中央政府的权力可以任意扩展或者缩小。中间层级政府的这种全能性并不明显，它们并不经常使用理论上可以运用的诸多权力。在县一级政府那里，又可以看到这种明显的全能倾向了。因为它与民众打交道，中央政府的所有法律、政策都要由它来具体执行，所以理论上它对民众的权力与中央政府对民众的权力是一样的。　　反过来再看，这样一个全能的权力不能没有一套有效的监督机制。郡县制确实设计了一个很完整的监督体系，尤其是自上而下的监督体系。本来，县以上各级政府的主要职能就是监督其下级，中央政府及中间层级政府监督的目光全部聚集于

5、县。但是，这一套体系始终没有发挥理想的作用。　　原因在于，这样一套自上而下的权力控制体制会导致相邻的两级政府相互勾结。郡县制下，既然权力是自上而下授予的，则政绩考核同样是自上而下进行的。既然县以上各级政府不与民众发生关系，则它就无法直接形成自己的政绩。基本上，只有县政府能够形成看得见的政绩。这就麻烦了。比如说道台的职能本来是监督府、县官的，但知府自己没有直接的政绩，他的政绩是从知府、知县那里来的;或者在当代，地市委书记的政绩来自下属县委书记的政绩的总和。这样，上下级两级政府之间的利益是一致的。面对上级部门，它们是一个利益共同体。制度的初衷是进行自上而下的监督，事实却是每个监

6、督的环节都是短路的。当然，监督的失灵还有其他原因，这里只是从最抽象的结构层次来分析。　　行政监督失灵了，司法监督就不用说了，因为司法是地方化的。当然，郡县制下也没有民众自下而上的监督。　　这样，在历史上、在现实中，我们看到的是这样一种情形：县级政府拥有巨大的权力，并且是直接针对民众的，而这个权力又没有受到有效的控制和监督。你可以想象，这样的县域治理体制当然会出问题。　　这是与历史保持连续性的结构性原因。不过，我们还需要注意这30年，尤其是20世纪90年代以来的新趋势。1990年代以来，县级政府的行为模式变化很大，这之后，经济增长也比较快。经济学家为了解释高速增长提出了“地方

7、政府竞争”的理论模型。这个理论模型存在很多问题，不过它确实指出了一个显而易见的现象：地方政府的公司化。　　为什么会出现这一变化，暂时不讨论，重要的是，地方政府的公司化让县级治理问题更为恶化了。以前，政府、尤其是直接与民众打交道的县政府，确有对民众滥用权力的倾向，但事实上，它与民众发生关系的机会并不多。比如，20世纪80年代似乎就是收税、计划生育等少数几项事务。随后，地方政府开始公司化，开始经营城市、经营土地、经营农村。这里的经营主体一般都是县政府，它一步步扩大经营范围。　　县政府变为经营主体，它既是商人，又是政府，